Com a proibição das doações empresariais a partidos e candidaturas, a matriz do financiamento eleitoral no Brasil passou por uma profunda alteração.
Até 2015 - ano em que o STF reconheceu a inconstitucionalidade das doações depessoas jurídicas - os valores aplicados nas campanhas eram oriundos, quase que em sua totalidade, de doações privadas, sobretudo de grandes empresas. Com a proibição da participação desses atores no financiamento das candidaturas, houve incremento significativo no montante de recursos públicos destinados a partidos e candidatos, em especial com a criação, em 2017, do Fundo Especial de Financiamento Eleitoral, o já famoso Fundo Eleitoral.
Esse fundo, acrescido do Fundo Partidário, foi responsável por quase 70% de todas as receitas que financiaram a última eleição geral no Brasil (2018), conforme dados oficiais do Tribunal Superior Eleitoral.
Para as eleições de 2022, o Congresso Nacional aprovou aumento significativo do Fundo Eleitoral por meio de duas peças orçamentárias, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e o orçamento anual (LOA). No entanto, o valor fixado no orçamento (4,9 bilhões) é inferior ao montante previsto na LDO (5,7 bilhões), o que tem levado a discussões sobre qual destes valores deve ser considerado.
O planejamento público no país é formado pela aprovação de leis de inciativa do Poder Executivo, compreendendo o plano plurianual, a lei de diretrizes orçamentárias e a lei orçamentária anual.
Diferentemente do plano plurianual que aprova os investimentos para todo o período do mandato do chefe do Poder Executivo e ainda para o primeiro ano do mandato subsequente, anualmente há necessidade de aprovação do orçamento público, definindo a arrecadação e as despesas a serem compromissadas.
Assim, a lei orçamentária anual é elaborada com base na lei de diretrizes orçamentárias, onde são estabelecidas as metas e prioridades para elaboração do orçamento do exercício subsequente, apresentando os parâmetros necessários em termos de metas quantitativas e respectivos valores a serem executados, inclusive as metas fiscais para o exercício de referência.
Por essa razão, o prazo constitucional previsto para envio do projeto ao Poder Legislativo e devolução para sanção antecede o prazo previsto para elaboração da lei orçamentária.
Para elaboração do orçamento de 2022, encontra-se em vigor a Lei 14.194, de 20 de agosto de 2021, que estabeleceu as diretrizes para a elaboração e a execução da lei orçamentária de 2022.
Conforme dispõe o seu art. 12, "O Projeto de Lei Orçamentária de 2022, a respectiva Lei e os créditos adicionais discriminarão, em categorias de programação específicas, as dotações destinadas a:
(...) XXVII - Fundo Especial de Financiamento de Campanha, financiado com recursos da reserva prevista no inciso II do § 4º do art. 13, no valor correspondente a 25% (vinte e cinco por cento) da soma das dotações para a Justiça Eleitoral para exercício de 2021 e as constantes do Projeto de Lei Orçamentária para 2022, acrescentado do valor previsto no inciso I do art. 16-C da Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997; (...)
O art. 16-C, da Lei 9.504/1997, incluído pela Lei 13.487/2017, prevê que o Fundo Eleitoral é constituído por dotações orçamentárias da União em ano eleitoral, em valor ao menos equivalente:
I - ao definido pelo Tribunal Superior Eleitoral, a cada eleição, com base nos parâmetros definidos em lei;
II - ao percentual do montante total dos recursos da reserva específica a programações decorrentes de emendas de bancada estadual impositiva, que será encaminhado no projeto de lei orçamentária anual. (Redação dada pela Lei nº 13.877, de 2019)
De acordo com a regra prevista na lei de diretrizes orçamentárias, o valor a ser atribuído ao Fundo Eleitoral deverá ser composto de 25 % das dotações da Justiça Eleitoral para o exercício de 2021 e mais o valor constante no orçamento de 2022.
Como o orçamento de 2022 foi aprovado pelo Congresso com uma dotação inferior ao previsto na lei de diretrizes orçamentárias, os valores poderão ser suplementados durante o exercício financeiro, o que não é impositivo, tendo em vista que a LDO traça diretrizes gerais para a formulação do orçamento.
Assim, os valores previstos na LDO devem ser entendidos como um teto para as despesas públicas, até pela natureza da LDO de buscar o equilíbrio das contas.
Caso o governo entenda que o valor do Fundo Eleitoral deve ser estabelecido em montante idêntico àquele previsto na LDO e não tal como constou no orçamento aprovado pelo Congresso, deverá ocorrer suplementação, nos termos do art. 43, da Lei Federal 4.3201964, por anulação total ou parcial de outras dotações orçamentárias, por superávit financeiro aprovado no balanço patrimonial do exercício anterior, excesso de arrecadação ou mesmo operações de crédito, desde que demonstrada a fonte de recursos para onerar a despesa.
Caso a lei orçamentária não contenha autorização para que o Poder Executivo promova as alterações por decreto, há necessidade de propor um projeto de lei a fim de autorizar a mudança do orçamento.
Entendemos, assim, que a orientação para definir o valor do Fundo Eleitoral para as eleições de 2022 consta da lei de diretrizes orçamentárias como um teto, havendo a necessidade de autorização na lei orçamentária para concretização das despesas, ficando nas mãos do Chefe do Poder Executivo a iniciativa de propor eventuais alterações no orçamento.
*Moacir Marques da Silva, professor de Direito Financeiro, doutorando em direito econômico e empresarial pela Unini do México. Membro do Instituto Brasileiro de Contas Públicas - IBContas
*Filippe Lizardo, professor de Direito Eleitoral, mestre e doutorando em Direito pela Uninove, ex-chefe da seção de contas eleitorais do TRE/SP. Membro do Instituto Brasileiro de Contas Públicas - IBContas
