Seguridade Social, benefícios por incapacidade e estado de bem-estar digital

Seguridade Social, benefícios por incapacidade e estado de bem-estar digital

Inês Virgínia Prado Soares e Katia Cristine Oliveira Teles*

13 de julho de 2020 | 05h00

Inês Virgínia Prado Soares e Katia Cristine Oliveira Teles. FOTOS: ARQUIVO PESSOAL

A grave crise sanitária decorrente da covid-19 exigiu que os serviços públicos continuassem a ser oferecidos à população em formatos que resguardassem a saúde dos usuários e dos servidores, mas que ao mesmo tempo possibilitassem que as demandas fossem atendidas com presteza, celeridade e eficiência.

No cenário brasileiro, é pacífico o entendimento de que a pandemia do coronavírus afeta, com maior gravidade, os grupos mais vulneráveis da população, em virtude dos sérios riscos à vida, saúde e integridade pessoal que a doença representa somados à dificuldade de acesso a serviços básicos essenciais, como saneamento e atendimento hospitalar. As pessoas em maior vulnerabilidade são também aquelas que, com mais urgência e necessidade, recorrem à Seguridade Social em seus três pilares: Saúde, Previdência Social e Assistência Social.

Sob as perspectivas previdenciária e assistencial, além das medidas de proteção ofertadas em tempos ordinários aos que acessam o Regime Geral de Previdência Social (RGPS), houve necessidade de maior cobertura em decorrência de situações geradas pela pandemia, como desemprego, falta de geração de renda com trabalhos informais, aumento da atenção em relação à atividade laborativa exercida de forma autônoma, dentre outras.

No âmbito da Assistência Social, além dos Benefícios de Prestação Continuada (BPC) para pessoas de baixa renda, a Lei 13.892/2020 estabeleceu o Auxílio Emergencial que, segundo números oficiais do governo federal, socorreu 65 milhões de brasileiros. O cadastro para receber esse benefício foi pensado inicialmente no formato exclusivamente digital, com exigência de celular, o que gerou questionamento judicial e adaptações no início de junho, com a viabilização de atendimento presencial nos Correios.

Na ótica restrita da Previdência Social, aquela que protege os que vertem contribuições ao RGPS, os chamados “segurados”, também foram estabelecidas, como resposta ao cenário de incertezas e carências, regras temporárias para antecipação da concessão do auxílio-doença, baseadas na Lei n. 13.982/2020 e detalhadas nas Portarias Conjuntas SEPRT/INSS n. 8.024, de 20/03/2020 e n. 9.381, de 06/04/2020, e na Portaria n. 552/2020 do INSS, que autoriza a prorrogação automática dos benefícios de Auxílio-Doença (AD) enquanto perdurar o fechamento das agências da Autarquia.

Vale lembrar que os postos de atendimento do INSS estão fechados desde março, quando a Portaria Conjunta SEPRT/INSS n. 8.024/20 definiu que o atendimento dos segurados e beneficiários seria realizado de forma remota. Recente Portaria conjunta, novamente editada pela Secretaria Especial de Previdência e Trabalho do Ministério da Economia e INSS, adiou o atendimento presencial e a abertura das agências para dia 03 de agosto. O formato de atendimento para os segurados também foi desenhado sem nenhuma modalidade presencial, com opções via site, plataforma Meu INSS ou pela Central Telefônica 135.

Como a necessidade de incrementar as  ferramentas tecnológicas para atender às demandas de contenção de contágio do novo coronavírus, a excepcionalidade da pandemia acelerou o processo de prestação dos serviços, no formato digital, aos beneficiários e segurados da Previdência Social.

Ao mesmo tempo, os usuários do RGPS, que já eram impulsionados a se comunicar por meio digital com o INSS (ao menos na fase inicial, para agendar atendimento), tiveram que se adequar aos trâmites puramente digitais. Esta situação pode trazer alguns obstáculos quase intransponíveis aos mais vulneráveis, não apenas pela dificuldade de acesso aos recursos tecnológicos (que, bem ou mal, tem sido superada), mas principalmente pela existência de uma estrutura resistente a mudanças ou com dificuldades a adaptações.

A demora do INSS, além do normal, nesse momento pandêmico, tem sido noticiada pelos meios de comunicação e foi também observada pelo Tribunal de Contas da União, que divulgou documento no qual destaca aumento no prazo de análise dos pedidos de benefícios. No entanto, nem sempre essa resistência é interna e decorrente da rigidez da gestão do serviço público. Um exemplo do alegado vem do combate que o Conselho Federal de Medicina (CFM) tem dado à realização de teleperícias em processos judiciais que discutem benefícios previdenciários por incapacidade.

Mesmo antes da pandemia, o surgimento do Estado de Bem-Estar Digital e a forma de acolhimento dos mais carentes nesse novo arranjo institucional já era motivo de preocupação e alerta. No documento produzido pelo Relator Especial sobre a extrema pobreza e os direitos humanos, Philip Alston, apresentado à Assembleia Geral da ONU (A/74/493 https://undocs.org/pdf?symbol=es/A/74/493  de 11 de outubro de 2019), foi ressaltada a dificuldade de harmonização entre Estado de Bem-Estar digital, Seguridade Social e ameaças aos direitos humanos, destacando que:

“51 O direito à seguridade social inclui o direito de obter e manter benefícios sociais, em dinheiro ou em espécie, sem discriminação. A imposição de requisitos tecnológicos pode tornar impossível ou muito difícil acessar efetivamente esse direito.

  1. O direito à proteção social está totalmente vinculado ao que o Comitê de Direitos Humanos chama de direito a uma vida decente, que deve ser protegida, quando necessário, com medidas destinadas a garantir o acesso das pessoas à propriedade sem demora e serviços essenciais como comida, água, moradia, assistência médica, eletricidade e saneamento, além de outras medidas destinadas a promover e facilitar condições gerais adequadas. Outros direitos também estão envolvidos, como o direito a um padrão de vida adequado, o direito à saúde mental e o direito a um tratamento decente.
  2. Embora a proteção social em geral deva ser projetada para proteger esses direitos, a dimensão da dignidade está particularmente em risco no contexto do estado de bem-estar digital. Possíveis riscos surgem em vários contextos.

(…)

  1. Sexto, a introdução de várias novas tecnologias que eliminam o fornecedor humano pode aumentar a eficiência e fornecer outras vantagens, mas elas podem não ser necessariamente satisfatórias para aqueles que estão em situações de vulnerabilidade especial. As novas tecnologias geralmente são baseadas na lei das médias, nos interesses da maioria e nos resultados esperados ou nas probabilidades”

O cenário brasileiro tem pontos em comum com os apontados no supracitado Relatório da ONU, principalmente quando se trata de hipervulneráveis e “leis das médias”. Dentre as diversas demandas dos usuários do INSS, a da percepção de benefícios por incapacidade é uma das que mais exige respostas baseadas no bom senso, inclusive na aceitação dos documentos que instruem o pedido. É que nessa situação, a realidade reúne a urgência do segurado em receber a renda para seu sustento; e a impossibilidade de comparecimento presencial para realização de perícia médica.

A premência e a extraordinariedade da situação exigem pensar se, quando e como é possível lançar mão do uso de ferramentas tecnológicas para lidar com a comprovação à distância das doenças incapacitantes.

Um lastro normativo foi ofertado. A Lei n. 13.982, de 02 de abril de 2020, em seu art. 4º, permitiu a antecipação, pelo INSS, de um salário mínimo para os requerentes do AD, durante 03 meses, ou até a realização de perícia médica, desde que o segurado tivesse cumprido a carência mínima exigida para acesso ao benefício e apresentasse o atestado médico. No mesmo sentido, a Portaria Conjunta SEPRT/INSS n. 9.381/20, em detalhamento do citado art. 4º da lei, especificou como será analisado, pela Autarquia Previdenciária, o atestado médico apresentado pelo segurado para instruir o requerimento para o auxílio por incapacidade. E o Decreto n. 10.413 (de 02/07/2020) prorrogou o prazo para solicitar a antecipação de um salário-mínimo a título de AD para 31 de outubro do presente ano.

A permissão para concessão administrativa do benefício sem realização de perícia presencial se soma à situação da apreciação de pedido para continuidade de benefício concedido anteriormente ao momento da pandemia. Neste caso, não há que se falar, de modo geral, em cancelamento do Auxílio-Doença, pois a Portaria INSS nº 552, de 27/04/2020, autoriza que este seja prorrogado automaticamente enquanto as agências do INSS se mantiverem fechadas.

Assim, é possível afirmar que, diante da impossibilidade atual de realização de perícias médicas presenciais para verificação se existem ou persistem condições que autorizaram a concessão do benefício, há amparo normativo para obtenção de Auxílio-Doença na via administrativa. Além do suporte legal, é preciso uma gestão eficiente para que, diante das solicitações de benefício por incapacidade e do Benefício de Prestação Continuada da Assistência Social, as respostas do INSS sejam céleres e se prestem a atender à necessidade de sobrevivência dos requerentes.

Caso o segurado não consiga ter acesso ao benefício, seja por demora ou por indeferimento, sempre resta a via judicial, como último recurso.

As ações previdenciárias sobre benefícios por incapacidade, propostas em momento anterior ou depois de reconhecida a situação de emergência sanitária, que precisam de perícia médica para solução da demanda, não podem esperar o retorno à normalidade.

Se a previsão normativa que autoriza o INSS a antecipar o Auxílio-Doença durante a fase pandêmica serve de fundamento também para a análise e concessão de tutela no âmbito judicial, o mesmo não acontece com ações previdenciárias nas  quais as perícias sejam imprescindíveis para instrução do processo e formação da convicção do magistrado. É o caso de ações que discutem aposentadoria por invalidez.

Diante do imenso volume de processos que aguardavam perícia, o Centro Local de Inteligência da Justiça Federal (Seção Judiciária de São Paulo) encaminhou, em 07 de abril, Nota Técnica nº 12/2020, ao Conselho Nacional de Justiça (CNJ), com a finalidade de fornecer subsídios para viabilizar a realização de teleperícias, ou perícias virtuais, nas ações judiciais que tratam de benefícios por incapacidade.

No dia 28 de abril, o CNJ aprovou a Resolução n. 317/2020, do CNJ, que autoriza que juízes e tribunais realizem perícias eletrônicas e virtuais durante o período de pandemia do novo coronavírus, valendo transcrever parte do primeiro artigo.

Art. 1º As perícias em processos judiciais que versem sobre benefícios previdenciários por incapacidade ou assistenciais serão realizadas por meio eletrônico, sem contato físico entre perito e periciando, enquanto perdurarem os efeitos da crise ocasionada pela pandemia do novo Coronavírus.

  • 1º A perícia no formato estabelecido no caput deverá ser requerida ou consentida pelo periciando, a este cabendo:

I – informar endereço eletrônico e/ou número de celular a serem utilizados na realização da perícia;

II – juntar aos autos os documentos necessários, inclusive médicos, a exemplo de laudos, relatórios e exames médicos, fundamentais para subsidiar o laudo pericial médico ou social.

  • 2º O perito poderá, expressamente, manifestar entendimento de que os dados constantes do prontuário médico e a entrevista por meio eletrônico com o periciando são insuficientes para formação de sua opinião técnica, situação em que o processo deverá aguardar até que seja viável a realização da perícia presencial.
  • 3º As perícias que eventualmente não puderem ser realizadas por meio eletrônico, por absoluta impossibilidade técnica ou prática, a ser apontada por qualquer dos envolvidos no ato e devidamente justificada nos autos, deverão ser adiadas e certificadas pela serventia, após decisão fundamentada do magistrado (§ 2º do art. 3º e § 1º do art. 6º da Resolução CNJ nº 314/2020).
  • 4º As partes poderão indicar assistente técnico, com antecedência de cinco dias da data da perícia agendada, disponibilizando o endereço eletrônico e/ou número de celular do profissional que funcionará como assistente técnico.

(…)”

A Resolução, em seu artigo 5º, acrescenta o inciso XI ao art. 4º da Resolução CNJ nº 313/2020, incluindo os processos relacionados a benefícios previdenciários por incapacidade e assistenciais de prestação continuada no rol de matérias que devem ser apreciadas no período de Plantão Extraordinário.

Numa visão mais ampla do papel dos Poderes Públicos na defesa dos direitos humanos, a Resolução 317/2020 do CNJ guarda harmonia com o compromisso assumido, em dezembro de 2019, pelo Judiciário de implementar a Agenda 2030 da Organização das Nações Unidas (ONU). Esta agenda é composta por 17 Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), que estão detalhados em 169 metas. É que no conjunto de 12 Metas apontadas pelo CNJ como primordiais para o aperfeiçoamento da prestação jurisdicional, há a Meta 9, que prevê a integração da Agenda 2030 da ONU pelo Poder Judiciário.

Lidar com os 17 ODS é um desafio inovador para o Judiciário, tanto porque exige um olhar diferente para as demandas da sociedade, mas também porque requer novos arranjos institucionais, com influência na prestação jurisdicional. O tema da Seguridade Social permeia a maioria dos ODS. Sob a ótica da Previdência e Assistência, dialoga diretamente com os objetivos de erradicação da pobreza (ODS2), de saúde e bem-estar (ODS4) se alcançar o trabalho decente e crescimento econômico (ODS8), de se reduzir as desigualdades (ODS10), de proporcionar o acesso à justiça para todos e construir instituições eficazes, responsáveis e inclusivas em todos os níveis (ODS16).

Apesar da Constituição indicar a cidadania e a dignidade da pessoa humana como  fundamentos do Estado democrático brasileiro e do compromisso assumido pelos Poderes com a Agenda 2030 da ONU, tanto pelo Executivo (INSS) como pelo Judiciário, pouco se avançou na atenção às milhares de pessoas que precisam de perícias médicas para receber seus benefícios. Para esse grupo – sem telepericia, sem renda mensal, sem amparo, o Estado de bem-estar digital é, ainda, um horizonte muito distante.

*Inês Virgínia Prado Soares, desembargadora no Tribunal Regional Federal da 3.ª Região. Doutora em Direito

*Katia Cristine Oliveira Teles, doutora em Direito Político e Econômico (Mackenzie). Mestre em Direito das Relações Sociais (PUC/SP). Advogada e professora universitária

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