Regulamentar o lobby é combater de forma mais inteligente a corrupção

Francisco Monteiro Rocha Júnior*

27 de julho de 2018 | 04h30

Imagine representantes do Ministério Público visitando congressistas para convencê-los da necessidade de uma reforma legislativa para aperfeiçoar a posição da acusação no processo penal. Ou a contratação, por parte de associação de defesa dos interesses de pessoas portadoras de deficiência, de agentes que defendam o avanço de seus direitos no legislativo estadual. Ou ainda, a negociação entre fornecedor e Município, por meio de interposta pessoa, de pagamentos atrasados por serviços já prestados.

Tratam-se de atividades completamente distintas, mas que reúnem algumas características em comum, como por exemplo, a) o fato de que são lícitas, segundo o nosso ordenamento jurídico; b) constituem-se naquilo que podemos definir como lobby; e c) recebem uma alta carga de preconceito por parte da sociedade, a ponto de o projeto de lei que atualmente tramita sobre o tema (PL 1202/2007) ter preferido a expressão “agente de relações governamentais” para definir o “exercício voluntário de pressão política em processos deliberativos de autoridades públicas, com o objetivo de obter decisão coletiva favorável a determinados interesses particulares”, na expressão do Professor Bruno Torrano.
Não seria necessária muita pesquisa empírica para concluirmos que a referida carga de preconceito em relação ao vocábulo “lobby” se deve à usual associação de tal atividade com as diversas modalidades de corrupção de ativa, que nos termos do art. 333 do Código Penal se configura com o oferecimento ou a promessa de vantagem para o servidor que legislará, implementará a política pública, ou tomará determinada decisão administrativa.

Diante desse quadro, indague-se: A representação dos interesses de pessoas, empresas e entidades, frente aos poderes públicos, não se constituem no legítimo exercício de direitos constitucionalmente garantidos, como a liberdade de expressão e o direito de petição, previstos no art. 5º, incisos IV e XXXIV da Constituição da República respectivamente? A abertura das diferentes instâncias governamentais às demandas privadas, não são reflexo necessário da publicidade e da transparência que devem reger a administração pública, nos termos do art. 37 da mesma norma constitucional? Há somente relações espúrias e criminosas entre funcionários públicos e os privados que querem se fazer representar?

A automática marginalização de todos os que se aproximam da máquina estatal, além de inconstitucional (pelos motivos acima expostos) e antidemocrática (temos que propiciar, e não obstaculizar a participação da sociedade nos mecanismos estatais), impõe a regulamentação da atividade de lobby, justamente para possamos separar o joio do trigo, ou seja, a corrupção ativa, por meio de suas espúrias vantagens para o servidor público, do legítimo exercício de representação de interesses sociais perante a administração.

Deve ser esclarecido que quando mencionamos a necessidade da regulamentação do lobby, não se está enfocando unicamente a repressão, mormente através do direito penal, dos atos corruptos. Além de se tratar de um mecanismo que sempre age de forma retardada (anos, quando se pensa no lapso de tempo entre um ato corrupto e o início de sua investigação ou décadas, quando a comparação é entre o ato corrupto e a condenação definitiva do corruptor), também atua de forma seletiva e desigual, visto que a dificuldade na coleta das provas nessa espécie de delito, usualmente protegidas por sigilos fiscal, telefônico, telemático e outros, faz com que seja necessário bastante empenho por parte dos órgãos de investigação, e por que não dizer, bastante vontade de processar determinados acusados. Nesse quadro, não é difícil se deparar com a falta de vontade de processar outros.

Desde essa mirada, ao invés de nos abraçarmos a propostas tão demagógicas quanto inócuas, como aumentar as penas do crime de corrupção ou limitar o uso das ações de habeas corpus (ideias que só aprofundariam a seletividade do sistema penal), devemos pensar em políticas que possam agir preventivamente, de forma mais eficaz, e por que não dizer, de forma mais inteligente.

Exemplo eloquente disso são as “Novas Medidas contra a Corrupção”, campanha encabeçada pela Transparência Internacional nesse ano de 2018, e que propõe 70 medidas, divididas em 12 blocos, que de forma arguta e moderna, debatem o problema da corrupção e medidas efetivas para o seu combate. Um dos 12 blocos é constituído pelas “Medidas anticorrupção no setor privado” dentre as quais, a necessária regulamentação do lobby em nosso país.

Como se verifica da proposta, “(…) propõe-se a regulamentação do lobby, para conferir a essa atividade a transparência e a probidade necessárias e garantir a lisura das interações desses atores com autoridades públicas”. Em termos concretos, aponta a Transparência Internacional para a necessidade de um registro público das interações entre agentes de relações governamentais e autoridades, que seriam previamente credenciadas e obrigatoriamente apresentariam um relatório anual que descreveria suas atividades. Ainda, sustentam a salutar quarente de 24 (vinte e quatro) meses para quem tiver exercido cargo público eletivo, e espaço igualitário aos que representam interesses conflitantes na formulação de políticas públicas e propostas legislativas.

As propostas revelam a timidez da Câmara dos Deputados ao debater o Projeto de Lei 1202/2007 que na versão pronta para ser votada no Plenário não exige o credenciamento dos lobistas e tampouco a quarentena para ex-ocupantes de cargos públicos, por exemplo. Em nosso sentir, o projeto de lei deveria se diferenciar da proposta debatida publicamente pela Transparência Internacional, pelo fato de propor maiores limitações e obrigações para o lobby, e não menos. É infelizmente o que nos é apresentado.

Nesse sentido, podemos nos socorrer dos debates que vêm sendo realizados internacionalmente para iluminar nosso caminho. No texto “Regulating Lobbyists: law, ethics, anda public policy”, indica o Professor norte-americano Vincent R. Johnson que as regras atinentes ao lobby devem assegurar 1) que todas as pessoas tenham oportunidades equânimes de serem ouvidas pelo governo; 2) que o governo goze da confiança popular, evitando a “aparência de corrupto”; 3) que as decisões sejam tomadas com base em informações precisas, o que é mais facilmente atingível a partir de uma ampla discussão; 4) que os cidadãos tenham condições de saber quem influencia ou tenta influenciar o governo, com qual motivo, quais meios adota, e quais os resultados atingidos; e que 5) a performance dos negócios públicos seja beneficiada pela sabedoria popular.

Em termos concretos, de maneira alguma poderíamos pensar numa lei que regulamente o tema, dispensando os lobistas de serem devidamente credenciados, como atualmente se propõe. As razões daqueles que defendem a desnecessidade desse requisito, giram em torno do fato de que isso causaria uma suposta restrição à representatividade dos que querem se fazer ouvir. O argumento, contudo, não resiste à constatação de que se exigir credenciamento ou inscrição em órgão de classe é atuar em benefício dos que são representados.

É zelar pela qualidade e pela seriedade dos serviços. Como atualmente ocorre em nosso país em relação aos advogados e médicos, que necessariamente devem ser inscrever na Ordem dos Advogados do Brasil ou no Conselho Regional de Medicina para exercerem suas relevantes funções. Dificilmente alguém poderia argumentar que essa “limitação” da atividade advocatícia ou médica vai contra o acesso à justiça e à amplitude de defesa ou ainda, ou ainda, que limitaria o direito à saúde dos habitantes do nosso país. Aliás, não são poucos os que sustentam que tais órgãos devam ser mais exigentes para a entrada em seus quadros. O raciocínio deve ser o mesmo em relação aos lobistas.

Mais do que isso, o credenciamento dos lobistas permite que saibamos que eles são, quem representam, quais são suas atividades, e tornam inteligíveis todas as demais limitações e obrigações. Caso contrário, de quem se exigir quarentena, ou cláusulas de transparência, ou relatórios regulares de suas atividades, se sequer sabemos quem eles são? Em suma, estaríamos diante de uma lei pra inglês ver, caso a regulamentação dispensasse esse fundamental item.

A partir desse indispensável credenciamento, outros deveres e obrigações também devem ser exigidos do lobista. Como por exemplo, a proibição de utilizar falsos argumentos. Ainda que haja uma ampla discricionariedade a respeito do que é falso ou verdadeiro no jogo político (seria bastante discutível apontarmos como verdadeira a necessidade da reforma da previdência, ou a legalização de determinadas drogas, por exemplo), a indevida utilização de estatísticas, de dados, ou a dolosa omissão dos mesmos é algo que deve ser proibido e sancionado. A defesa de uma proposta, lei ou política não pode se misturar a um marketing antiético, muitas vezes utilizado no mercado publicitário.

Da mesma forma, ampla atenção deve ser dirigida para os não raros expedientes de se agraciar o servidor público com presentes, refeições, convites para entretenimentos e viagens. Nesse ponto, e da mesma forma que os códigos de conduta das empresas que ostentam programas de compliance, o que se impede são as extravagâncias sem qualquer proporcionalidade ou sentido. Viagens indispensáveis para se apresentar um determinado produto ou serviço, refeições que não exorbitem o razoável ou brindes institucionais como agendas, canetas e outros objetos sem grande valor econômico, podem ser permitidas, devendo a regulamentação estabelecer essa diretriz geral, que seria especificada por regulamentos e códigos de condutas regularmente atualizados, aplicáveis aos lobistas regularmente inscritos.

Tampouco haveria como se permitir o lobby realizado por parentes. Como haveria paridade no debate perante o relator de uma determinada matéria no Senado, no qual, uma parte está representada por um desconhecido, e outra, por um sobrinho do parlamentar? Temos que as regras relativas aos impedimentos e suspeições de agentes do Ministério Público e magistrados, deveriam aqui também viger, com as devidas adaptações.

Nada obstante a retirada das regras de quarentena do projeto de lei que é debatido no congresso, a moralidade pública e a igualdade entre os privados que querem se ver representados, fazem com que se torne necessário que o agente público que se aposenta ou se afasta da função que exercia, observe um período de distanciamento do seu respectivo órgão. Dificilmente teríamos um tratamento republicano para um ex-colega, e não raras vezes, amigo, que nos mês passado ou no ano passado dividia tarefas e stress, é de se convir.

Tampouco se poderia permitir que um lobista pudesse contribuir financeiramente para campanhas eleitorais de pessoas perante as quais viesse a posteriormente atuar. A imparcialidade e o debate franco e aberto também restariam maculados em hipótese tal. Que também restariam prejudicados no caso de uma posterior contratação, pela empresa do lobista, ou por indicação do lobista, de funcionário público afastado ou aposentado, perante o qual tivesse ele atuado.

Inúmeros outros pontos poderiam ser suscitados no presente debate, para se buscar os fins acima indicados. Um último ‘porém’ não poderia deixar de ser mencionado, e diz respeito à concretização da cláusula geral de disclousure aos lobistas. Ou seja, os lobistas devem estar submetidos a regras de transparência, que permitam um escrutínio público de suas atividades e ações. Da mesma forma que os acordos de colaboração premiada têm exigido que o colaborador seja transparente em relação a todos os atos ilícitos dos quais tenha participado ou tenha ciência, sob pena de rescisão, e da mesma forma que se debate o enriquecimento sem causa de funcionários públicos, independentemente da demonstração do ato específico de corrupção, luzes devem ser jogadas sobre o que faz ou deixa de fazer o lobista. No mínimo, é de se lhe exigir relatórios periódicos de suas atividades nos quais informem quem representam, quais os objetivos da sua atividade, dentre outras especificações que devem ser debatidas.

Com todo o respeito aos debates que estão sendo travados pelo legislativo federal e por diversas ONGs, e sem deixar de se consignar que o debate em si da temática já é um grande avanço, os valores aqui em jogo da (i) transparência e da publicidade dos atos governamentais, ii) da proteção ao direito de expressão e de petição dos cidadãos devem ser inteligentemente sopesados pelo legislador com os iii) riscos de que que ocorram atos de corrupção nessa interação público – privado. As atuais feições do projeto que busca regulamentar o tema, infelizmente, não atendem a esses predicados mínimos. Posteriormente, é de se denunciar desde já, pouco adiantará aumentar as penas e tornar crime hediondo a corrupção, ou cortar recursos processuais aos acusados de tais crimes. É melhor prevenir do que remediar, ainda pensam alguns.

*Francisco Monteiro Rocha Júnior é Doutor em Direito pela UFPR e coordenador geral dos cursos de pós-graduação em Direito Penal e Processo Penal da Academia Brasileira de Direito Constitucional – ABDConst – em Curitiba, Florianópolis e Campinas. Sócio do escritório Monteiro Rocha Advogados

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