O sistema tributário brasileiro advindo da Constituição de 1988 nasceu complexo, característica que se agigantou em razão das inúmeras emendas constitucionais aprovadas, bem como pela proliferação de legislações tributárias nas três esferas de governo.
A necessidade de simplificação do sistema passou a ser um verdadeiro clamor social, sendo defendida largamente em ambientes empresariais, políticos e acadêmicos. A diminuição dos custos de conformidade tributária e o respeito à segurança jurídica também passaram a ser exaltados como pressupostos fundamentais para a melhoria no ambiente de negócios.
É nesse contexto que tramitam as PECs 45/2019 e 110/19, respectivamente na Câmara e no Senado. Ressalvadas particularidades, elas apresentam pontos em comum: i) extinguem diversos tributos e criam o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), a incidir sobre bases amplas e submetido a uma alíquota única; ii) extinguem ou reduzem drasticamente a concessão de incentivos fiscais. Aparentemente alinhado com essas propostas, o Ministério da Economia apresentou seu projeto de reforma, com a criação da Contribuição de Bens e Serviços - CBS, em substituição ao PIS/COFINS.
As propostas também estão ancoradas no estabelecimento de regras voltadas ao ideal de neutralidade tributária, defendendo-se que os tributos não deveriam ser fatores influenciadores das decisões dos agentes econômicos.
Isso não impede, contudo, que se observe uma tendência de aumento acentuado da carga tributária para determinados segmentos da economia e promovam drásticas desonerações para outros.
A ausência de neutralidade ainda pode ser observada na manutenção dos benefícios setoriais por meio de alíquotas e regimes diferenciados na CBS e dos mecanismos de incentivos tradicionais, como no caso da Zona Franca de Manaus nas PECs.
As propostas consignam sistemas mais simples, é verdade, mas trazem tratamentos especiais que traduzem opções políticas por esse ou por aquele setor ou região. E, nesse ponto, parece claro que os interesses do Nordeste não estão dentre as prioridades consideradas pelos autores das propostas.
É possível antever que as mudanças podem ter efeitos negativos na economia e no desenvolvimento dos Estados do Nordeste, especialmente pela extinção de parcela de sua competência tributária, o que lhes priva de estabelecer sua própria política fiscal, com tratamentos diferentes de produtos essenciais (que mudam dependendo da região) ou via uma justa competição tributária pela atração de investimentos, quase sempre confundida com uma guerra fiscal fraticida.
A Constituição é permeada de regras que impõem ao Estado o dever de reduzir as desigualdades sociais e regionais. Trata-se, inclusive, de um dos objetivos fundamentais da República.
A questão que parece estar posta é se a Constituição poderia ou deveria ser alterada de modo a simplesmente impedir que os entes subnacionais possam utilizar tributos como instrumentos para a consecução daquele fim.
Parece correto, portanto, que a criação do IBS com a extinção ou mitigação de competência legislativa dos entes subnacionais teria no princípio federativo um forte empecilho. O tratamento uniforme da tributação sobre o consumo em um país continental e com tantas diferenças como o Brasil pode gerar mais problemas do que soluções.
Alguns caminhos podem ser trabalhados diante dos possíveis cenários que se avizinham. O primeiro, acaso exitoso o modelo do IBS, passa pela possibilidade de criação de alíquotas seletivas diversas, bem como de Fundos de Desenvolvimento Regional, a serem geridos pelos Estados do Norte, Centro-Oeste e Nordeste. Também se pode cogitar em não se realizar uma completa migração da tributação para o local do consumo - modelo incompatível com a concessão de incentivos fiscais -, debatendo-se a viabilidade de se manter, ao menos parcialmente, o modelo atual com compartilhamento entre origem e destino. É bem de ver que os 50 anos da transição sugeridos pela PEC 45/2009, por exemplo, mostram a compatibilidade de adoção de um modelo híbrido.
Prevalecendo o modelo da CBS, pode-se migrar o debate para a criação de um IVA-dual, com o estabelecimento de dois impostos sobre o consumo - um federal e outro de competência dos Estados (ou compartilhado entre Estados e Municípios), associado à criação de Fundos de Desenvolvimento Regional e transferências de competências tributárias para os municípios.
É importante assentar que não se pretende criar uma bandeira contrária às propostas de reforma tributária. A simplificação do sistema interessa a todos. Todavia, parece claro que os textos merecem ajustes e aqui ficam algumas reflexões para que, nos debates que se avizinham, a delicada posição dos Estados nordestinos não seja esquecida. Simplificação e eficiência podem ser construídas sem deixar de lado o princípio federativo e a necessidade de tratamento distinto às regiões mais pobres do país, afinal, a redução de desigualdades regionais é determinação constitucional e não mera recomendação.
*Hugo de Brito Machado Segundo, Diego Bomfim, Erick Macedo, Frederico Seabra de Moura e Luciano Caribé, advogados, respectivamente, em Fortaleza, Salvador, João Pessoa, Natal e Recife
