Reforma fiscal: uma obviedade negligenciada

Guilherme Bicalho*

13 Novembro 2018 | 10h00

Existem algumas mudanças no pacto político fundamental feito pela sociedade brasileira que se tornaram verdadeiras obviedades: são tão evidentes, necessárias e inequívocas que se tornaram uma máxima, isto é, uma exigência pragmática de conduta. Temas relativos à mudança da matriz tributária, alteração do sistema político e conformação da seguridade social à capacidade fiscal do Estado são alguns mantras continuamente evocados pela sociedade civil e repercutidos em foros de debate público e nas casas legislativas do todos os entes da federação brasileira.

Não obstante, em se tratando da fiscalidade estatal, a exigência relativa à edificação de um projeto de bem-estar social e a consequente estrutura administrativa para assegurá-lo pende apenas para um enfoque, qual seja, a formação da despesa pública. São comuns debates, reivindicações e protestos de diversos setores da sociedade brasileira sobre a omissão do Estado na garantia de direitos e/ou oferta de bens e serviços. Mas, contraditoriamente, negligencia-se a discussão primordial a respeito da fiscalidade estatal: até onde o Estado brasileiro pode avançar na obtenção de receita para a satisfação das despesas inerentes aos direitos assegurados na Constituição?

O debate nacional permanece há décadas em terreno pantanoso. Inequivocamente, o projeto constitucional democrático nascido em 1988 não pode ficar apenas no campo das promessas. É inadmissível que a Constituição de 1988 seja apenas uma carta de intenções. A vedação ao retrocesso é um elemento fundamental do progresso social e encontra-se inserida como princípio no pacto político oriundo do processo de redemocratização e superação do período ditatorial.

A questão não é a implantação de um Estado mínimo, mas a compreensão de houve a opção por um Estado de bem-estar social e que sua estruturação demanda financiamento pela sociedade civil por meio da tributação. Assim, a construção válida de uma organização político-social implica na definição sobre a premissa relativa à forma e ao modo de seu financiamento e, a partir desse panorama, quais direitos serão concretizados e como isso ocorrerá.

À evidência, essa construção social não se dá sob uma forma idílica. Em virtude da projeção de determinados interesses de grupo, a fiscalidade estatal se torna nublada, difusa e incompreensível. Deliberadamente ou não, a matriz tributária passa a se conformar a interesses setoriais ou grupos organizados, tornando-a ineficaz e iníqua. Cria-se, assim, a profusão de regimes fiscais benéficos, a complacência com a cultura da inadimplência e o estímulo à sonegação fiscal. Ao final, consolida-se a fiscalidade ficcional: uma ocultação deliberada sobre a distribuição da carga tributária entre os distintos segmentos da sociedade, fazendo-lhes crer que a repartição do ônus fiscal é justa.

Como consequência, o projeto de bem estar social não se viabiliza, proporcionando distintos campos de proteção social. Reflexo dessa estrutura estratificada é a frustração permanente sobre a ação estatal e a incompreensão sobre as causas de sua ineficiência. Apenas como ilustração sobre esse sentimento, em relação ao conjunto de normas tributárias existentes na Constituição brasileira de 1988, observa-se até o presente momento treze emendas ao texto constitucional de natureza exclusivamente tributária. Apesar dessa adaptação contínua, remanesce na sociedade brasileira a insatisfação quanto ao modelo de financiamento estatal, ensejando criticas quanto à necessidade de recursos e quanto a incapacidade de implantação do projeto de bem-estar social.

Os dados que demonstram a ineficiência e a iniquidade da matriz tributária brasileira são já bastante conhecidos e retratam um sistema regressivo e complexo, calcado na oneração das pessoas com menor capacidade financeira e, por fim, especialmente protetivo para as pessoas mais ricas. Há aproximadamente dez anos atrás, o Observatório da Equidade do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social divulgou cinco desafios capitais para uma reforma fiscal efetiva: a) regressividade do sistema tributário e má distribuição do ônus fiscal entre os cidadãos; b) baixo retorno social relativamente à carga tributária; c) complexidade normativa que desincentiva o empreendedorismo; d) disfunção do pacto federativo em decorrência da divisão de competências tributárias; e) ausência de transparência fiscal a gerar baixa cidadania tributária.

Iniciados os rumores de que o futuro governo empreenderá uma nova iniciativa congressual para a reforma fiscal, torna-se relevante que, anteriormente a discussões superficiais sobre a fusão de tributos para a criação de imposto sobre valor agregado, a criação de um imposto sobre movimentação financeira ou a redução das alíquotas do imposto de renda, empreenda-se uma revisão efetiva da matriz tributária brasileira para contemplar duas características fundamentais a qualquer modelo de tributação moderno: eficiência e equidade.

Para tanto, uma proposta de reforma fiscal necessariamente deveria adotar como premissas a total transparência fiscal, a redução da complexidade normativa e operacional tributária, a justa divisão do ônus estatal em parâmetros progressivos e, não menos importante, a exigência de uma proposta orçamentária em bases reais. Isso exigiria não apenas a mudança do sistema constitucional tributário, mas também da Constituição financeira, avançando-se para a modernização do Código Tributário Nacional e das normas gerais de direito financeiro, tais como a Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei n.º 4.320/64.

Quando o enfoque da reforma fiscal deixar de ser a receita e tornar-se a construção de um modelo de financiamento transparente, equitativo e retributivo, aí sim os debates públicos abandonarão o viés privatístico e passarão a albergar um objetivo público maior: a concretização do projeto de bem-estar social.

*Guilherme Bicalho, advogado e consultor jurídico do escritório AB&DF e procurador-chefe da Procuradoria Fiscal do DF

Mais conteúdo sobre:

Artigoreforma fiscal