Reforma administrativa e corrupção: panorama histórico e perspectivas atuais

Reforma administrativa e corrupção: panorama histórico e perspectivas atuais

Caio César Vioto de Andrade*

06 de agosto de 2021 | 05h00

Caio César Vioto de Andrade. FOTO: INAC/DIVULGAÇÃO

Ao longo do século XX, o Brasil passou por três grandes reformas administrativas, que de forma indireta e tangencial, buscaram mitigar o problema da corrupção, por meio da modernização do Estado. A primeira, com a criação do DASP (Departamento Administrativo do Serviço Público), na Era Vargas, buscou profissionalizar e racionalizar a administração pública, tornando-a propriamente burocrática, através da instituição de concursos públicos e do estabelecimento de normas para uniformizar os procedimentos administrativos. Este primeiro passo em direção à “construção do Estado” se deu enquanto uma resposta ao período anterior, da Primeira República, considerado patrimonialista, clientelista e nepotista, em que os cargos públicos, com exceção de poucas áreas, eram preenchidos com base nas relações políticas e pessoais, sem se atentar a critérios técnicos e meritocráticos. Assim, naquele momento histórico, reformar a administração pública significava dar mais impessoalidade à ação do Estado, evitando que o público fosse usado para fins privados, ou seja, tratava-se de uma forma de contornar a corrupção.

Na década de 1950, o modelo daspeano foi considerado excessivamente centralista, formalista e focado nos meios, e não nos fins, da administração pública. A partir de então, foram tentadas reformas com o intuito de descentralizar a burocracia, porém, sem sucesso, muito em função da falta de apoio político. Em 1967, sob a vigência da ditadura militar, ocorreu a segunda grande reforma, através do Decreto-Lei nº 200, que dividiu a administração em direta e indireta. A intenção era dar maior autonomia e flexibilidade aos órgãos da administração indireta, que incluíam, por exemplo, as diversas empresas estatais existentes ou criadas no regime militar. Da mesma forma, o recrutamento de pessoal para esses setores não acontecia por meio de concursos públicos, mas por indicações, em tese, técnicas. À época, considerava-se que os quadros mais qualificados (e escassos), como administradores e engenheiros, não teriam interesse em trabalhar no serviço público, que pagava menos que o setor privado e impunha diversas restrições “burocráticas”. Dessa forma, descentralizar e flexibilizar significaria tornar a administração pública mais eficiente e eficaz. Embora tais objetivos tenham sido concretizados em algumas ilhas de excelência, o que se verificou foi um cenário de corrupção generalizada, em que o setor público era alvo do lobby de grupos de interesse, que “negociavam” diretamente com os burocratas, dado que, no regime autoritário, o Legislativo se encontrava politicamente fragilizado.

Com a redemocratização, a Constituição de 1988 procurou unificar novamente a burocracia, ainda que com a manutenção de alguns princípios do DL200. Acreditava-se, naquele contexto, que a administração direta havia sido desprestigiada e negligenciada durante a ditadura. Com isso, o próprio funcionalismo público se mobilizou enquanto grupo de interesse, buscando benesses como estabilidade praticamente irrestrita, progressões automáticas de carreira e aposentadoria especial. Em reação a essa nova configuração, tivemos a terceira grande reforma, com o MARE (Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado), no primeiro governo FHC, comandado por Bresser-Pereira, que considerava que a Constituição provocara um “retrocesso burocrático” na administração pública. Influenciado pela New Public Management e pela experiência dos países anglo-saxões nas décadas de 1980 e 1990, o MARE propôs uma reforma gerencial, que deveria tornar o Estado mais eficiente e mais transparente, combatendo, ao mesmo tempo, a ineficiência, o corporativismo e a corrupção. O resultado foi a EC 19/98, que instituiu, entre outros dispositivos, o estágio probatório de três anos, colocou a possibilidade de organizações públicas não-estatais, como Organizações Sociais (OSs) e abriu caminho para a avaliação de desempenho dos servidores. Parte do conteúdo da EC, porém, enfrentou resistências como a judicialização, por parte de sindicatos de servidores e partidos de oposição, e a falta de regulamentação, como no caso da avaliação do funcionalismo.

Atualmente, a PEC 32/2020 enfrenta alguns problemas semelhantes, como a resistência corporativista de grupos de interesse, mas também peca por outros motivos, como o pouco detalhamento e a falta de articulação política do governo. Ainda, especialistas temem que a reforma, do jeito que está, possa abrir caminho para um aumento das indicações políticas, consequentemente, trazendo maiores riscos de corrupção.

Se a experiência histórica dos últimos cem anos pode ensinar alguma coisa em matéria de reforma administrativa, é que as iniciativas devem ser incrementais, pouco ambiciosas e assertivas. Diferente de outras reformas, como a previdenciária, trabalhista ou tributária, não basta mudar a legislação, sendo necessário transformar o comportamento dos atores burocráticos e políticos envolvidos no cotidiano da administração pública. Assim como a corrupção não pode ser combatida através de iniciativas arroubadas e imediatistas, a eficiência do setor público também carece de um longo caminho, contínuo e consensual, para ser atingida e mantida.

*Caio César Vioto de Andrade, doutor em História pela Unesp-Franca, pesquisa a história da administração pública no Brasil republicano. Atualmente é professor-monitor do Insper

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