As consequentes altas nos combustíveis no Brasil vêm pressionando o governo federal, estados e municípios por uma renovação na política de preços ao consumidor final ou uma revisão na incidência de tributos, principalmente para a gasolina e o diesel. Sob ameaça de greve dos caminhoneiros, o presidente Jair Bolsonaro (sem partido) abordou na semana passada acerca de uma proposta de estabelecer mudanças em relação à incidência do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) sobre os combustíveis.
Segundo a proposta de Lei Complementar (LC) do governo federal, que ainda deverá ser apresentada ao Congresso Nacional para análise e posterior votação, o ICMS incidiria no preço dos combustíveis nas refinarias ou teria um valor fixo como forma de dar maior previsibilidade aos valores nas bombas dos postos de gasolina. A LC sequer seria veículo normativo capaz alterar a atual política de preços da Petrobras, que leva em conta, além das tributações federais e estaduais, as variações vindas do mercado internacional, como o preço do barril de petróleo e as cotações do dólar.
Atualmente, a tributação do ICMS é feita pela refinaria por regime de substituição tributária, com recolhimento do tributo para o estado destinatário do combustível que, normalmente, é onde estão localizadas as distribuidoras. A base de cálculo não é o preço praticado pela refinaria, que é bem inferior àquele praticado nos postos de combustível, mas o valor envolve a chamada Margem de Valor Agregado (MVA), cuja fórmula contém inúmeras variáveis, entre as quais o Preço Médio Ponderado ao Consumidor Final (PMPF), que revela a variação dos preços ao consumidor nas bombas de combustíveis em cada estado do País.
A metodologia do PMPF é estabelecida pelo Convênio ICMS 110, de 2007, Cláusula 13ª-A, mas são os estados e o Distrito Federal quem apuram e enviam periodicamente à secretaria executiva do Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz) para ajustes do Ato COTEPE divulgado em Diário Oficial, motivo pelo qual há variações constantes nas bases de cálculo do ICMS.
É certo que as cargas tributárias federal e estadual são elevadas, mas o preço do combustível também oscila com as variações e margens de lucro das distribuidoras e dos postos de combustíveis, ou seja, os acréscimos ao valor cobrado pelas refinarias têm vários componentes, não só os tributários.
No caso da proposta do governo federal, se considerar como base do ICMS apenas o valor de venda pelas refinarias, necessariamente, desenquadraria a operação do regime da substituição tributária prevista no artigo 8º da Lei Kandir, exigindo que a tributação aconteça a cada etapa da cadeia, considerando o valor das transações e o devido respeito ao princípio da não cumulatividade, o que em termos de fiscalização ou controle da arrecadação é um passo difícil de ser dado, além de haver o risco de aumentar e muito o preço ao consumidor final.
Agora, se o Presidente da República junto com sua equipe econômica estudam uma Margem de Valor Agregado fixa, é uma opção relativamente precária, pois não seria capaz de revelar as distorções de preços dos combustíveis nos 27 estados da Federação, provocando um ruído político enorme entre a União e os estados atingidos pela medida da MVA fixa.
Dentro desses espectros apresentados pela ainda desconhecida proposta de Lei Complementar, é possível falar em previsibilidade nos preços dos combustíveis, mas as disputas entre os estados para tentar, na medida de suas desigualdades, garantir uma isonomia será bem impactante. Nesse sentido, também é importante lembrar que os custos logísticos nos extremos do País são bem maiores pela falta de infraestrutura rodoviária e demais fatores, que majoram os custos de entrega de todos os insumos, inclusive dos combustíveis.
A revisão da tributação dos combustíveis no Brasil é uma tarefa bem difícil, mas se bem planejada, pode funcionar. Às pressas, pode criar um problema ainda maior, em especial porque se trata de um mercado cujos preços são afetados por elevada volatilidade.
*Flavia Holanda Gaeta é advogada e especialista em Direito Tributário e Aduaneiro do FH Advogados
