Premissas do novo Marco Legal do Saneamento e a atuação do MP

Premissas do novo Marco Legal do Saneamento e a atuação do MP

Ivan Carneiro Castanheiro*

17 de março de 2022 | 05h00

Ivan Carneiro Castanheiro. FOTO: MPD/DIVULGAÇÃO

Diante da grave pandemia que assolou e ainda está fortemente presente em nosso país, com indícios de ser decorrentes de intervenções antrópicas no meio ambiente, bem como diante da real possibilidade de futuras pandemias do gênero, a falta de cobertura adequada do saneamento básico dificulta as ações preventivas destinadas a evitar propagações de vírus.

No Brasil, 35 milhões de brasileiros não possuem acesso à água potável, 100 milhões de pessoas não contam com coleta e tratamento de esgoto, assim como 4 milhões defecam ao ar livre[1]. Por outro lado, 58,5% das cidades estão sem plano municipal de saneamento básico.

Assim, implantar saneamento básico é concretizar a dignidade humana e simultaneamente amenizar os problemas de saúde pública, sendo mais urgente do que nunca. Ademais, a cada real investido em saneamento básico economiza-se nove reais em saúde pública[2].

O denominado “novo marco legal do saneamento” (Lei 14.026, de 15/07/20) promoveu diversas alterações na Lei 11.445/07. Previu como meta para a universalização do saneamento básico (99% da população com água potável e 90% com coleta e tratamento de esgoto) até 31/12/33, prorrogáveis até 01/01/40 caso os investimentos comprometam a modicidade tarifária para os usuários.

As modificações legislativas também previram novas modalidades de prestação regionalizada, especialmente em regiões metropolitanas e aglomerações urbanas (art. 3°, VI e XIV da Lei 11/445/07). Ainda exigiram metas visando reduzir gradativamente a intermitência do abastecimento (faltas d´água), redução de perdas e melhorias dos processos de tratamento (art. 11-B, caput).

Consoante pontifica o festejado Prof. Dr. Paulo Afonso Lemos Machado, a regionalização da prestação de serviços de saneamento básico é consideravelmente impulsionada pela legislação, tendo quatro finalidades, quais sejam, “a geração de ganho de escala; segunda, garantia de universalização dos serviços; terceira, viabilidade técnica dos serviços; e quarta, a viabilidade econômico-financeira dos serviços”[3].

A salutar alternativa da prestação regionalizada de saneamento básico, independentemente da estrutura jurídica a ser utilizada, precisa ser compatibilizada com os Planos de Saneamento Básico (art. 11; art. 19, § 8° da Lei 11.445/07), com os Planos de Bacias Hidrográficas (unidades de referência para o planejamento das ações de saneamento – art. 10, X; art. 19, § 3°. Da Lei 11.445); com o Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado (PDUI – arts. 2°, VI e 12 da Lei 13.089/15, uma espécie de “plano diretor regional” nas regiões metropolitanas e aglomerações urbanas) e respectivo Planos Diretores Municipais (art. 182 da Constituição Federal; art. 40 da Lei 10.257/00 e art. 10, § 3° da Lei 13.089/15). Tais previsões são reforçadas pelo disposto no art. 2°, VI e no art. 19, § 3° da Lei 11445/07, que estabelecem como princípios básicos dos serviços de saneamento básico “articulação com as políticas de desenvolvimento urbano e regional, de habitação, de combate à pobreza e de sua erradicação, de proteção ambiental, de promoção da saúde, de recursos hídricos e outras de interesse social relevante, destinadas à melhoria da qualidade de vida, para as quais o saneamento básico seja fator determinante”.

Em não cumpridas as metas para a universalização do saneamento, quer em 2.033 ou 2.040 (se a agência reguladora anuir com a prorrogação por estarem preenchidos os requisitos necessários), poderá haver caducidade (revogação da concessão – art. 11-B, § 7°). Tais prazos valem para novos e antigos contratos (art. 11-B, § 1° da Lei 11.445/07), os quais precisam ser adaptados até 31/03/22.

De se consignar que as atividades de abastecimento de água, captação e tratamento de esgoto, bem como de manejo de resíduos sólidos são consideradas serviços essenciais, por força do art. 10, I e VI, da Lei Federal n° 7.783/1989.[4]

Na Regularização Fundiária Urbana (REURB – Lei 13.465/17) o abastecimento público e o tratamento de esgoto também são considerados como infraestrutura essencial (art. 36, § 1° da Lei 13.465/17), incompreensivelmente excluídos dessa categoria jurídica os resíduos sólidos. Estes podem e devem ser classificados como essenciais por meio de leis municipais, com fulcro no art. 36, § 1°, V, da Lei da Reurb.

Todos os serviços de saneamento devem constar do cronograma físico de serviços e implantação de obras de infraestrutura essencial, com termo de compromisso de executá-los por parte do promovente da Reurb (art. 35, IX e X, da Lei 13.465/17).

Nos casos de núcleos informais de baixa renda, a infraestrutura é de responsabilidade do poder público (art. 33, § 1°, I, com redação dada pela Lei 14.118/21 e art. 37, ambos da Lei 13.465/17), ainda que abrandada tal responsabilidade pela possibilidade de os beneficiários providenciá-las ou contribuir para o custeio da implantação (art. 33, § 2°). Embora a implantação da infraestrutura essencial seja de responsabilidade do poder público, ao conceder o serviço ela deverá ser transferida ao concessionário, com ou sem subsídios (art. 3º-B, parágrafo único, da Lei 11.445/07, com a redação dada pela Lei 14.026/20; arts. 30, § 4º e 34, do Decreto 9.310/18).

Importante que no termo de compromisso sejam fixadas penalidades para o caso de descumprimento das obrigações relativas à implantação do saneamento[5], visto que as obras podem ocorrer antes, durante ou depois da emissão da Certidão de Regularização Fundiária (CRF)[6], documento hábil para o ingresso da regularização no Ofício de Registro de Imóveis.

Nesse diapasão, entendemos importante que o Oficial de Registro de Imóveis zele para que na CRF esteja o termo de compromisso com tais disposições. Caso ela não contenha tais previsões pensamos ser o caso de se efetuar a devolução da CRF para ser complementada, antes de ela ser levada a registro. Esta pode ser mais uma das importantes atribuições do Serviço de Registro de Imóveis, na implementação das funções sociais da cidade.

A implantação do esgotamento sanitário não somente permitirá a despoluição dos corpos d’água, mas com estes limpos poderão suas águas ser utilizadas no abastecimento público. Por outro lado, o saneamento colocará fim às deploráveis cenas de esgoto correndo a céu aberto, ocasionando contaminações das águas dos poços cacimba, gerando gravames à saúde da população residente em favelas, em razão de diversas doenças de veiculação hídrica (15,2% da população brasileira, ou 27 milhões de pessoas)[7].

Portanto, muito há para ser feito na seara do saneamento básico, que vem sendo relegado a segundo plano pelas políticas governamentais das várias unidades da federação, desde os primórdios e com problemas cada vez mais agravados pelo crescimento urbano desordenado.

O sucesso no cumprimento dos objetivos do denominado “Novo Marco Legal do Saneamento”  dependerá da criação/aperfeiçoamento e integração de políticas públicas, planos, programas e ações de múltiplos atores, como governos federal, estaduais e municipais, agências reguladoras de saneamento (Agência Nacional de Águas e agências regionais), Conselhos de Desenvolvimento das Regiões Metropolitanas e Aglomerações Urbanas, Comitês de Bacias Hidrográficas, iniciativa privada (obedecidas as premissas retrocitadas nos termos de referência, editais de licitações e contratos de concessões dos variados serviços de saneamento).

Será muito importante, ainda, o acompanhamento do Ministério Público e uma enérgica atuação do Poder Judiciário quando chamado a intervir, com abandono da tese da “reserva do possível” (alegação de falta de recursos financeiros para continuidade nas omissões nas obras de saneamento). Como serviço essencial a dignidade à saúde pública e dignidade humana, não é mais plausível que se lance mão dessa tese. Nesse sentido vem decidindo o Superior Tribunal de Justiça[8].

Ademais, o “novo marco legal do saneamento” tem como premissa o ingresso de capital privado para se atingir a universalização do saneamento básico. Obviamente que a concessão de tais serviços à iniciativa privada precisa ser bem regrada e amarrada com os objetivos da universalização e com os princípios dos serviços de saneamento (art. 2º), evitando-se que particulares fiquem apenas com a parte rentável (populosos municípios, com obras em avançado estágio e que exige menos investimentos e proporciona vultosos rendimentos), deixando a cargo do poder público levar tais serviços aos núcleos urbanos informais de baixa renda, o que demanda elevados investimentos.

Justamente para se evitar esse mal procedimento de permitir que a iniciativa privada fique com o “filé mignon” dos serviços de saneamento é que a alteração da Lei 11.445/07, pela Lei 14.026/20, previu diversas formas de prestação regionalizada ou consorciadas de saneamento básico, propiciando agrupamento de municípios de alta retorno financeiro ao investidor e municípios pequenos com operação deficitária, levando-se a uma justa remuneração e retorno do investimento, com boa qualidade da prestação de serviços de saneamento em todos eles.

Caberá aos órgãos públicos zelar para que a prestação regionalizada seja efetivada segundo a supremacia do interesse público em detrimento de interesses particulares dos operadores privados na área de saneamento.

[1] Cartilha OAB . “O NOVO MARCO LEGAL DO SANEAMENTO BÁSICO”. http://www.agenersa.rj.gov.br/documentos/Legislacoes/cartilhasaneamento.pdf. Acesso 2m 22 abr. 2021

[2] Disponível em . Acesso em 26.out.2021.

[3] Direito do Saneamento Básico. Salvador: Juspodivm, 2021, p. 30.

[4] Nesse sentido Paulo Antônio Locatelli (Elementos para a Sustentabilidade da Regularização Fundiárias Urbana nas Áreas de Preservação Permanente: Os Desafios para a Proteção do Meio Ambiente e o Desenvolvimento Urbano. Interpretação e Atuação Homeostática. 1ª. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2021. p. 390).

[5] Nos contratos de concessão de serviços de saneamento também deverão constar garantias de cumprimento das obrigações assumidas (art. 10-B da Lei 11.445/07) e hipóteses de intervenção e de retomada dos serviços (art. 11, § 2º, da Lei 11.445/07), sendo que a agência reguladora também poderá declarar a caducidade do contrato (art. 11-B, § 7º).

[6] Art. 36, § 3º, da Lei 13.465/17.

[7] https://noticias.uol.com.br/colunas/jamil-chade/2020/10/31/com-1-bilhao-de-pessoas-em-favelas-luta-contra-covid-19-mostralimites. htm?utm_source=chrome&utm_medium=webalert&utm_campaign%E2%80%A6

[8] “No caso descrito, não pode haver discricionariedade do Poder Público na implementação das obras de saneamento básico. A não observância de tal política pública fere aos princípios da dignidade da pessoa humana, da saúde e do meio ambiente equilibrado. 6. Mera alegação de ausência de previsão orçamentária não afasta a obrigação de garantir o mínimo existencial.” (STJ – 2ª Turma.  Min. Rel. Humberto Martins. Julg. 16/12/14. Dje.19/12/2014).

*Ivan Carneiro Castanheiro, promotor de Justiça – MPSP. Mestre em Direito pela PUC-SP. Membro do Ministério Público Democrático. Professor da Escola Superior do Ministério Público (ESMP-SP). Professor de Direito Ambiental na UNIP. Membro do Conselho Consultivo do Projeto “Conexão Água” (MPF). Coordenador do 17º Núcleo da ESMP (Piracicaba). Vice-Diretor da ABRAMPA – Região Sudeste). Autor de vários artigos jurídicos e capítulos de livros

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