Por um novo Carf julgador e não arrecadador

Por um novo Carf julgador e não arrecadador

Mirian Teresa Pascon*

07 de maio de 2016 | 09h00

Mirian Teresa Pascon

Mirian Teresa Pascon

Não por acaso o direito ao devido processo legal na via administrativa foi elevado à garantia fundamental constitucional na Carta de 88, espelhando-se, repetidamente, em vários dispositivos, como o direito à ampla defesa e ao contraditório, à publicidade dos atos decisórios, dupla instância de decisão, fundamentação das decisões, defesa técnica, produção de provas, proibição de tribunais de exceção, entre outros.

No particular do sistema de arrecadação fazendária – quer federal, estadual ou municipal – verifica-se que o crédito tributário, possuindo índole pública, destoa de qualquer outro crédito decorrente de relações jurídicas de cunho privado.

O direito processual nacional, ao regular as relações de cunho privado, conhece tão somente duas formas de constituição de devedores: os decorrentes de decisão judicial (títulos executivos judiciais) e os decorrentes de manifestação da vontade do devedor (títulos executivos extrajudiciais). De uma forma ou de outra, verifica-se que a execução forçada decorrerá, sempre, ou de um processo de conhecimento, garantido pela ampla defesa e contraditório, ou então, pela confissão de dívida, com expressa anuência do devedor quanto ao seu débito. O crédito civil possui, assim, natureza material.

Diferentemente, na relação jurídico-tributária, o nascimento do título executivo não decorre de decisão judicial, muito menos de vontade do devedor, mas tão somente de ato unilateral do credor, consubstanciado na inscrição do débito na dívida ativa. E suas prerrogativas não param aí, sendo notórias suas garantias e privilégios, assim como estabelecidos no Capítulo VI, do Título III do CTN, bem como na legislação tributária extravagante, a exemplo da ação cautelar fiscal. Tais características denotam o caráter instrumental do crédito tributário.

Por isso, se por um lado ao crédito tributário são asseguradas tais prerrogativas, notadamente aquelas que atribuem ao próprio credor, ao seu talante, a constituição de seu crédito, a garantia constitucional ao processo administrativo, mais do que instrumento de constituição da dívida, configura-se em verdadeira limitação do poder fiscal.

Na ausência de condenação judicial ou expressa manifestação de vontade do devedor, o processo administrativo constitui-se em contrapartida mínima do contribuinte para o reequilíbrio de uma relação jurídica que já nasce desequilibrada.

Mas o principal desequilíbrio é ainda antecedente à relação jurídico-tributária entre fisco e contribuinte, e se encontra na gênese da obrigação, que é a sua produção normativa, num país em que há décadas e diferentes governos tem na arrecadação tributária a coluna medular para o desenvolvimento das atividades estatais, não as precípuas, perenes e voltadas à estruturação social, mas às transitórias, contextuais e dissociadas dos interesses gerais, em favorecimento dos particulares.

Esse cruel aspecto, não de nosso sistema tributário, mas da forma como a produção normativa se desenvolve, é o maior responsável pelo desequilíbrio da relação fisco-contribuinte, especialmente quanto às obrigações infralegais, quer materiais, quer de cunho interpretativo, hoje asseguradas ao Poder Executivo, e que estabelecem o desequilíbrio no próprio jogo democrático. Destas distorções estruturais vão decorrendo a falta de transparência, razoabilidade e efetividade dos atos administrativos e é assim que se instaura o contencioso.

Na esfera tributária federal, este caldo de desiquilíbrios deságua no Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf), que desde o início do ano passado, encontra-se sob as luzes da Operação Zelotes (em alusão à reação de hebreus à dominação de seu território pelos romanos), deflagrada pela Polícia Federal para apuração de denúncia de corrupção no órgão. Estima-se que mais de R$ 19 bilhões estejam envolvidos. Mais que saltar aos olhos, o número engorda as críticas dos que defendem a extinção do órgão.

O Governo reagiu rápido: editou o Decreto 8.441/15 que estabeleceu remuneração para os Conselheiros representantes dos contribuintes, cuja atuação, até então era voluntária. Em contraponto, a OAB proibiu a atuação concomitante dos Conselheiros advogados em suas bancas decorrendo a baixa de mais de 75% dos então 200 julgadores. Editou-se também a Portaria MF 134/15, alterando o Regimento Interno do órgão, com a reestruturação parcial de Turmas e outras medidas.

É fato que a atual estrutura do Carf demanda alterações. A ausência de remuneração, de um lado (contribuintes) e de outro, a remuneração subordinada aos quadros da Receita Federal(auditores), gerava, no mínimo, insegurança quanto à neutralidade dos julgamentos.

A paridade na composição dos tribunais administrativos é uma necessidade inquestionável, do contrário, representariam meras instâncias homologatórias das autuações fiscais, a exemplo das atuais Delegacias Regionais de Julgamento – DRJ, órgãos desprestigiados e que hoje apenas representam o acréscimo de anos a ser vencido na tramitação dos processos.

A verdadeira desconfiguração da natureza do Carf encontra-se no voto de qualidade atribuído a todos os presidentes das Turmas e do próprio presidente do Conselho, e que possibilitam que estes votem duas vezes em casos de empate nas votações.

Assim como na produção normativa, interesses arrecadatórios transitórios vêm se sobrepondo à segurança jurídica dos contribuintes nas decisões. Números indicam que, já em 2014, 96% dos casos foram julgados contrariamente aos contribuintes.Com o escândalo da corrupção do órgão, a tendência é a de recrudescimento dos julgamentos, sob a ânsia pela moralização dos órgãos públicos que domina atual sociedade. É o que já se constata da retomada dos julgamentos ocorridos no final do ano passado e no início deste ano.

Essa crescente de desvirtuamento das constitucionais funções dos tribunais administrativos vem fazendo do Carf um órgão arrecadador e não julgador e este o inimigo a ser vencido neste momento de reestruturação do órgão.

E, sim, também a corrupção, não se discute óbvio, mas a efetiva extensão do que vem sendo investigado pela Operação Zelotes. O Carf tem em andamento mais de 120 mil processos, dos quais, processos de apenas 70 empresas estão sob investigação. Estima-se o envolvimento de R$ 19 bilhões, dentro dos quase R$ 600 bilhões que atualmente encontram-se em litígio legítimo no órgão.

O Carf é um Tribunal quase centenário, que atravessou por dezenas de cenários e políticas governamentais, nunca sem perder sua importância no papel de vetor de reequilíbrio na desequilibrada relação fisco/contribuinte, pelas razões já abordadas.

Exatamente por isso, sempre foi alvo de tentativas de esvaziamento e enfraquecimento de suas funções, a exemplo da inconstitucional obrigatoriedade do depósito prévio de 30% do valor litigado, como condição de procedibilidade dos recursos dos contribuintes, derrubada por estes junto ao Supremo Tribunal Federal.

Tribunais administrativos equalizam contencioso administrativo. Portanto, antes de seu ataque, devem ser atacadas as causas que propiciam o surgimento do contencioso, e não o ralo para o qual desaguam.

O Estado é o grande litigante do Poder Judiciário brasileiro, sendo causador de mais de metade das demandas que hoje o abarrotam, transformando-o em um modorrento e extenuante caminho aos que buscam pelo seu provimento. Muitas vidas, físicas ou jurídicas não sobrevivem a este percurso, sendo um do fatores do “Custo Brasil”.

O Carf, ao contrário, deve representar a real efetividade do contencioso tributário, quer pela especificação técnica de seus julgamentos, quer pela celeridade, quer pela paridade, quer pela extensão de suas decisões, que impactam direta e imediatamente nas condutas administrativas a serem adotadas pela Receita Federal e especialmente, para a busca do reequilíbrio nas relações tributárias, como visto, desequilibradas desde sua gênese até sua aplicação.

Neutralidade, transparência e acima de tudo segurança jurídica devem ser seus balizadores de atuação. A Operação Zelotes oferece excelente oportunidade de aprimoramento no que tange aos desvios que se quer aniquilados em toda a estrutura administrativa. Porém, mais ainda, representa oportuno holofote às mudanças que recoloquem o Carf no trilho de sua precípua função social, judicante e imparcial, e não arrecadatória. Que estes holofotes atinjam não somente o palco, mas também os bastidores, onde a real trama acontece.

*Mirian Teresa Pascon é coordenadora do Departamento Jurídico da De Biasi Consultoria Tributária

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