Políticas econômicas de desenvolvimento não podem ser justificativa para a imposição de verdadeiras barreiras fiscais

Políticas econômicas de desenvolvimento não podem ser justificativa para a imposição de verdadeiras barreiras fiscais

Caio Tulio Cesar Quatrini e Roberto Monson Quatrini Neto*

29 de junho de 2020 | 16h00

Caio Tulio Cesar Quatrini e Roberto Monson Quatrini Neto. FOTOS: DIVULGAÇÃO

A Constituição Federal é um marco histórico a partir de 1988, quando de sua promulgação, por consagrar, dentre outros princípios salutares ao Estado de Direito, a doutrina da efetividade. No dizer do Min. do STF Luís Roberto Barroso, “a efetividade foi o rito de passagem do velho para o novo direito constitucional, fazendo com que a Constituição deixasse de ser uma miragem, com as honras de uma falsa supremacia, que não traduzia em proveito para a cidadania[1].

A CF deu vida ao  Estado Democrático de Direito, cujos objetivos consistem, entre outros, na construção de uma sociedade livre, justa e igualitária, além da garantia do desenvolvimento nacional (art. 3º) Contudo, a concretização das promessas constitucionais demanda a utilização de instrumentos que sejam capazes de garantir os recursos necessários não somente à promoção do bem comum, mas à própria subsistência do Estado, contexto no qual se insere a tributação[2].

O poder de tributar se constitui num dos maiores poderes concedidos pela sociedade ao Estado, o qual, em tese, justificaria a restrição da capacidade econômica individual para que fosse criada, em contrapartida, uma capacidade econômica social, e assim fosse possível a construção de uma vida política[3].

A necessidade de retomada da economia e da geração de novos postos de trabalho desencadeada pela pandemia da covid-19 é uma demanda crescente, e que pode estimular os governantes a pensarem em privilegiar determinados segmentos econômicos de sua localidade, estabelecendo, consequentemente, um tratamento tributário distinto decorrente do local de origem ou de destino das mercadorias, hipótese expressamente proibida pelo art. 152 da Constituição Federal[4], alimentando a tão conhecida “Guerra Fiscal”.

Embora essas medidas sejam, à primeira vista, bastante nobres, não se pode esquecer das limitações ao poder de tributar que estão previstas na Constituição Federal.

Como exemplo disso, o Estado do Rio de Janeiro publicou um decreto em 2004 condicionando a redução de carga tributária incidente sobre determinada mercadoria à origem de sua industrialização, o que resultou no reconhecimento da inconstitucionalidade da norma pelo STF, cuja ementa segue abaixo transcrita:

“Tributário. ICMS. Benefício fiscal. Redução da carga tributária condicionada à origem da industrialização da mercadoria. Saídas internas com café torrado ou moído. Decreto 35.528/2004 do Estado do Rio de Janeiro. Violação do art. 152 da Constituição. O Decreto 35.528/2004, do Estado do Rio de Janeiro, ao estabelecer um regime diferenciado de tributação para as operações das quais resultem a saída interna de café torrado ou moído, em função da procedência ou do destino de tal operação, viola o art. 152 da Constituição.”

(ADI 3.389 e ADI 3.673, Rel. min. Joaquim Barbosa, j. 6-9-2007, P, DJ de 1º-2-2008.)

Naquela ocasião, como bem asseverado pelo então Ministro Relator Joaquim Barbosa em seu voto, não detém os Estados o condão de tratar de forma distinta bens e serviços nacionais, em razão da sua procedência ou destino:

“Com efeito, a norma em exame estabelece benefício fiscal aplicável exclusivamente às operações com mercadorias provenientes do Estado do Rio de Janeiro, violando o art. 152 da Constituição. O dispositivo violado é manifestação da unidade político-econômica nacional e salvaguarda do modelo de pacto federativo adotado pela Constituição de 1988, por ter como objetivo, como lembra MIZABEL DERZI, ‘submeter bens e serviços a um tratamento equânime dentro de Estados ou de Municípios, de modo que possam circular livremente sem barreiras fiscais estabelecidas por uns em detrimento de outros’.

A circunstância de a legislação impugnada ter por meta ‘o incremento do consumo de bens produzidos na unidade federada’ (Fls. 335 – grifos originais), como sustenta a requerida, apenas confirma a ofensa ao princípio da unidade político-econômica nacional e da vedação ao tratamento tributário diferenciado em função da procedência ou do destino de bens, na medida em que estabelece um grave óbice econômico à livre circulação de bens e mercadorias entre estados da Federação.”

Nas últimas semanas o Supremo Tribunal Federal, no exercício de sua competência constitucional, julgou procedente a ADIN nº 4.623, reconhecendo, por maioria de votos, a inconstitucionalidade de um dispositivo previsto na legislação do Estado do Mato Grosso que limitava o direito ao crédito de ICMS em operações interestaduais, conferindo desvantagem econômica às operações interestaduais realizadas por contribuintes situados nesse Estado, ou nos casos em que o destino seria para outra unidade da Federação.

A diferenciação de tratamento tributário demonstrada acima resulta também na limitação do tráfego de bens (vedada de forma expressa pelo Texto Constitucional nos termos do art. 150, inciso V[5]), por impedir a entrada de uma mercadoria proveniente de outro Estado, criando uma verdadeira barreira fiscal.

Não podemos também esquecer que a Constituição Federal de 1988 define o nosso país, logo em seu art. 1º, como a “união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal”, constituindo-se em um Estado Democrático de Direito.

Portanto, o conteúdo normativo previsto nos arts. 150, inciso V e 152 da Constituição Federal não tem apenas a finalidade de garantir o tratamento igualitário entre contribuintes em idêntica situação, mas tem, em sua essência, o objetivo de evitar que sob o fundamento de promover o desenvolvimento econômico através de uma política tributária seja criada uma guerra fiscal que viola a unidade político-econômica nacional, ferindo de morte o pacto federativo.

Dessa forma, ainda que vivenciada situação excepcionalíssima no Brasil (e no mundo) desencadeada pelos efeitos ainda incalculáveis da pandemia e, sem precedentes na história moderna, devem os Estados, no tocante ao exercício do poder-dever de tributar, obediência às diretrizes constitucionais, sob pena de ruptura do sistema constitucional e do pacto federativo, fator esse que agravaria ainda mais as diferenças e desigualdades regionais de um país continental.

*Caio Tulio Cesar Quatrini, advogado associado ao Escritório Soares Hentz Advogados; Roberto Monson Quatrini Neto, advogado tributarista do Escritório Laurentiz Sociedade de Advogados

[1] BARROSO, Luís Roberto. Curso de direito constitucional contemporâneo: os conceitos fundamentais e a construção do novo modelo. 9. ed. – São Paulo: Saraiva Educação, 2020.

[2] MARTINS, Humberto Eustáquio Soares. Discurso proferido no “XIV Congresso Internacional de Direito Tributário de Pernambuco”: Tributação e desenvolvimento econômico-social – Recife/PE, 02 a 04 de setembro de 2015. Disponível em:                                       http://www.stj.jus.br/internet_docs/ministros/Discursos/0001182/TRIBUTA%C3%87%C3%83O%20E%20DESENVOLVIMENTO%20ECON%C3%94MICO-SOCIAL%20revisto%202.pdf

[3] Viol, Andréa Lemgruber. A Finalidade da Tributação e sua Difusão na Sociedade. Disponível em:

[4] Art. 152. É vedado aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios estabelecer diferença tributária entre bens e serviços, de qualquer natureza, em razão de sua procedência ou destino.

[5] Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: (…) V – estabelecer limitações ao tráfego de pessoas ou bens, por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrança de pedágio pela utilização de vias conservadas pelo Poder Público.

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