Nos últimos meses, uma série de declarações do presidente da República e do chanceler do Brasil sobre temas sensíveis de política externa despertou inquietação de analistas e setores da sociedade, e com algumas das declarações convertidas em atos - ainda que com atenuações - por ocasião das viagens presidenciais aos EUA, Chile e Israel, ganhou substância o debate sobre os rumos da política externa brasileira sob o novo governo e de suas consequências sobre o interesse nacional e a identidade internacional do País.
Em meio ao ruído instalado, parece oportuno resgatar algumas lições básicas de política externa, especialmente sobre seu caráter de política de Estado.
A política externa é comumente definida como um instrumento através do qual são traduzidas necessidades internas em possibilidades externas, visando ampliar o poder de controle de uma sociedade sobre o seu destino. Importante elemento definidor e que tem sido perigosamente desconsiderado pelos seus principais operadores e vários analistas brasileiros é justamente seu caráter de política de Estado que, como tal, deve ser concebida com vistas ao longo prazo.
O fator tempo tem sua importância reforçada pela compreensão de que a política externa de um Estado está relacionada com a própria identidade nacional, cuja formação se dá através do contato e da interação com o outro. Particularmente, no caso do Brasil, a própria formação de sua diplomacia se deu no processo de negociação e demarcação das fronteiras do Estado nação, ao longo do século 19.
Sobre os diferentes campos da política externa é de Lafer (1987; 73) a observação de que "a proposta de inserção de um país no mundo se faz em três significativos campos de atuação: a) estratégico-militar, b) econômico e c) dos valores". E é sobre o campo dos valores que Lafer salienta ser aquele que "revela a importância de um país enquanto modelo mais ou menos a fim de vida em sociedade".
Ser política de Estado não deve conflitar com o fato de que a cada mudança de governo - evento próprio das democracias - sejam empreendidos ajustes, adequações às mudanças do cenário internacional e do próprio interesse nacional que não é estático.
Entretanto, há de se invocar a prudência, frente a impulsos intempestivos de mudanças, levando em consideração a complexa rede de atores, interesses e motivações que compõem a trama das relações internacionais, atentando para o legado histórico da diplomacia que se constitui em capital intangível de considerável valor, especialmente para países que não dispõem, como o Brasil, de recursos convencionais de poder (hard power).
As significativas mudanças ocorridas no mundo no início da década de 1990, acompanhadas por mudanças no Brasil, onde a redemocratização se deu concomitante ao processo de abertura econômica do País, levaram a uma revisão da orientação da política externa através da substituição da lógica da "autonomia pela distância" pela "autonomia pela integração" (VIGEVANI; 2005), apostando em benefícios de uma maior participação do País na elaboração de normas e agendas formadoras da ordem mundial.
Com a incorporação de uma gama maior de temas internacionais à agenda do País, passaram a ganhar espaço questões até então ausentes do debate público, em torno das relações entre política externa e opinião pública, política externa e democracia.
No Brasil, desde a Independência, questões de política externa constitucionalmente são atribuições do Poder Executivo, sendo submetidas ao Legislativo apenas questões fronteiriças, que envolvam cessões de território e aquelas que afetem a soberania nacional. (nesse ponto, há espaço para interpretações controversas).
Da história da política externa do Brasil, alguns importantes momentos servem de objeto para a reflexão sobre sua função e, em particular, sobre sua relação com a sociedade, como a política externa do governo Vargas durante a 2.ª Guerra Mundial, quando através de uma política de barganhas e "jogo duplo", buscava-se recursos para iniciar a produção de aço no País. Deste período - a ditadura do Estado Novo - é importante resgatar a forma da comunicação estabelecida entre o governante e a sociedade, com a criação do DIP (Departamento de Informação e Propaganda), pois lança importantes questões sobre o passado e o presente, acerca de como a opinião pública pode ser arregimentada na busca de legitimação da política de um governo.
Já durante os anos da Guerra Fria, de forte polarização ideológica, a concepção da Política Externa Independente foi uma das formas encontradas pelo Brasil para, recusando alinhamentos automáticos, extrair da conjuntura internacional as melhores oportunidades para a realização do interesse nacional.
A abertura do século 21 com o atentado terrorista de 11 de setembro de 2001 nos EUA estabeleceu um novo marco na percepção das implicações da política externa sobre a vida nacional, reforçado pelo que se seguiu com o ataque dos EUA ao Afeganistão (2001) e a invasão do Iraque (2003), provocando a reação de imensas multidões em ruas de capitais pelo mundo.
Passados mais de quinze anos da invasão do Iraque, há farta documentação que revela as tensões entre governo e Estado, entre motivações privadas e interesses públicos na decisão de política externa.
Com o avanço das tecnologias de informação e comunicação, grandes contingentes de cidadãos pelo mundo passaram a ter acesso a um volume extraordinário de informações em tempo real sobre acontecimentos internacionais antes restritos a um público específico de interessados e envolvidos com a área. Entretanto, isso não constitui em si um fator de democratização da política externa, uma vez que depende de reformas institucionais que ampliem e aprimorem, em cada país, os mecanismos de consulta e representação social nos processos de construção de novas agendas.
Tendo em perspectiva o atual cenário internacional marcado pela conjunção de interdependência econômica internacional, de uma ordem política internacional fraturada e das represadas e candentes demandas das sociedades nacionais, as outrora otimistas apostas em processos de "democratização da democracia" (SANTOS; 2002) propositoras de maior participação popular estão cedendo espaço a um temor sobre as diferentes apropriações por lideranças políticas (populistas?) de multidões "empoderadas", autointituladas democráticas. O historiador italiano Emilio Gentile, especialista sobre o fascismo, em entrevista recente tratando de novas lideranças e movimentos sociais, avaliou que "o perigo é que a democracia possa se tornar uma forma de repressão com o consentimento popular".
Dentre as várias ameaças às democracias em nossos dias, uma das principais certamente é a da sobreposição de valores partidários particulares ao grupo que ocupa circunstancialmente o poder aos valores permanentes reconhecidos como legítimos pela sociedade.
Disso extrai-se ser urgente o debate público responsável sobre os rumos da democracia nas sociedades modernas e do papel da política externa como orientadora da interação do País com a comunidade internacional de nações para a defesa do aprimoramento das democracias e, por extensão, da paz no mundo.
*Arnaldo Francisco Cardoso é cientista político, pesquisador e professor da Universidade Presbiteriana Mackenzie Alphaville
