Polipartidarismo, presidencialismo e semipresidencialismo

Polipartidarismo, presidencialismo e semipresidencialismo

Manoel Gonçalves Ferreira Filho*

24 de julho de 2021 | 11h00

Manoel Gonçalves Ferreira Filho. FOTO: REPRODUÇÃO/UNIREGISTRAL

Do ângulo da ciência política não faz dúvida de que existe no Brasil um polipartidarismo. Todas as características deste são apercebidas sem dificuldade. Há um número excessivo de partidos – excessivo porque vai além do razoável não somente em comparação com outras democracias, como ultrapassa de longe o rol das ideologias que se confrontam na atualidade. Disto decorre o esvaziamento programático dos partidos, em que em vez de alternativas de rumos governamentais, passam a enfatizar meros apelos propagandísticos.

Tal polipartidarismo, estimulado pela representação proporcional, leva naturalmente a uma fragmentação da representação política. Passam a existir apenas pequenos partidos, porque os que têm maiores bancadas na Câmara dos Deputados não vão além de 10% do total. A que se pode acrescentar não importarem em qualquer disciplina interna, pois, seus membros se filiam a um ou a outro senão ao sabor de seus interesses pessoais e/ou eleitorais.[1]

A percepção disto e de que tal situação não favorece a democracia já foi apercebida por políticos conscientes que fizeram aprovar normas destinadas a substituir esse polipartidarismo prejudicial à governança por um multipartidarismo razoável. Mas seus efeitos ainda custarão a apresentar resultados, se antes as medidas não forem esvaziadas. De fato, os minipartidos que seriam atingidos por essas normas têm tempo e campo de manobra para anulá-las ou contorná-las. (E não faltam artifícios para tanto, como a de sua “federalização”).

Este quadro polipartidário inviabiliza a adoção do sistema parlamentar de governo. A experiência mostra que, se mesmo o multipartidarismo gera instabilidade governamental, o polipartidarismo a torna regra de vida, já que os gabinetes não têm base de sustentação para tomar as medidas que a situação do país exige. São assim instáveis e impotentes. Aplica-se bem a eles então a velha crítica de ser o parlamentarismo o “regime do palavrório e da intriga”.

Ao contrário, porém, do que supunham os republicanos de 1889, o presidencialismo não evita a instabilidade e a impotência governamentais. Podia fazê-lo – e com crescentes dificuldades – na primeira República, baseado num quadro político em que o Presidente contava com o apoio da maioria parlamentar e, na verdade, a comandava. O custo disto foi o autoritarismo presidencial, apoiado nas oligarquias regionais. A evolução da cultura política começou a inviabilizá-lo em 1946 e só foi interrompido entre 1964 e 1983 à custa de um bipartidarismo imposto.

Esse quadro, todavia, desapareceu após a nova Constituição, com o fortalecimento da liberdade política e a multiplicação dos partidos, e é impossível de reverter num país politicamente evoluído, sem que se recaia num autoritarismo impensável.

Com efeito, se o Presidente, no sistema presidencial, especialmente no estilo brasileiro, tem poderes imensos que se estendem pelo econômico e social, sem obviamente se falar no óbvio, o político, ele não pode constitucionalmente exercê-los sem a colaboração da maioria parlamentar. É esta uma decorrência inarredável do estado de direito, onde ninguém está obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei. Assim, para governar – e até para se manter no poder evitando o impeachment – ele tem de ter uma “base” parlamentar suficiente e estável. Isto os casos Collor e Dilma comprovam, como a renúncia de Jânio em 1961 já o anunciou.

Constituir essa base, mantê-la fiel, obter a sua colaboração sobre pontos variados, é uma tarefa que a experiência mostra ser dificílimo, ou, quiçá, impossível em face do polipartidarismo brasileiro. O presidencialismo dito de coalizão que o ensejaria, tem um preço que são interesses de variada espécie. Isto foi visível ontem, está visível hoje. Bem claramente nos últimos dias.

Sem dúvida, o polipartidarismo não é benéfico para qualquer sistema de governo. Entretanto, o semipresidencialismo que se tem discutido nos últimos tempos atenua o seu malefício. A existência de um Chefe de Estado que supervisiona a governança exercida pelo Conselho de Ministros – no “varejo” como bem disse um novel partidário de sua instauração – assegura que o país não fique paralisado em decorrência de crises de gabinete, como no parlamentarismo. E, por outro lado, chama à responsabilidade da governança as bancadas parlamentares. Estas hoje têm uma situação cômoda. Quem governa é o Presidente, se ele não atende ao necessário, a culpa é dele, se ele erra, a culpa é dele, afinal na visão simplista da política ele é o Governo, o seu chefe, responsável perante a opinião pública por irem mal ou bem os negócios públicos.

Com efeito, a existência de um Conselho de Ministros vinculado ao Parlamento importa numa responsabilização que este hoje não tem. Os partidos que o sustentam responderão por isso perante o povo e, sobretudo, perante o eleitorado. O que deve contribuir para melhorar a governança.

Assim, o inconveniente do polipartidarismo será naturalmente atenuado e talvez aos poucos desapareça na medida em que os minipartidos têm de se associar para gerar o Conselho de Ministros, sustentá-lo contra a oposição e permitir-lhe executar uma política de governo. Tal associação é impositiva, e certamente terá tropeços e crises, que a existência de um Chefe de Estado, com poderes próprios, impedirá ganhem vulto e cause maior dano. Ademais, a troca de Conselho de Ministros poderá, por exemplo, ser condicionada por norma como a que existe na Constituição alemã do voto de desconfiança “construtivo” (art. 67) – a derrubada de um Chanceler (Primeiro-Ministro) pela maioria parlamentar pressupõe que ao mesmo tempo se eleja outro que o substitua.

Em termos pragmáticos e realistas, como qualquer reforma política, mormente constitucional, depende do Legislativo que detém o poder constituinte derivado, é, nas atuais circunstâncias, mais fácil alterar o sistema de governo do que forçar uma reestruturação do sistema partidário. E reforma é necessária já.

Evidentemente, haverá crises políticas num semipresidencialismo, mas elas não terão o dano de um impeachment. Serão ajustadas pelo entendimento e não importarão em desautorar a deliberação popular numa eleição presidencial. Nós, brasileiros, sabemos bem o ônus que o impeachment traz consigo e especialmente as suas consequências duradouras em prejuízo da democracia.

[1] V. sobre isto o que escrevi sob o título Democracia, sistema de partidos e governança, publicado em 20.06.21.

*Manoel Gonçalves Ferreira Filho, professor emérito de Direito Constitucional da Faculdade de Direito da USP

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