A tarefa de formular uma reflexão sobre possíveis cenários e perspectivas para o ano de 2021 no âmbito das relações de direito público mostra-se espinhosa na medida em que 2020 foi marcado por diversas restrições impostas pela pandemia de Covid-19.
Para esta reflexão é preciso reconhecer que as relações entre os Poderes constituídos da República, a sociedade e os indivíduos foram diretamente afetadas pelas medidas de distanciamento social impostas como forma de prevenir a transmissão do vírus da Covid-19, bem como influenciaram diretamente a pauta das prioridades das políticas e agenda públicas.
Propomos, portanto, abordar nossa reflexão a partir de três eixos: em primeiro lugar, o calendário político, com as eleições municipais; o segundo eixo, que diz respeito à preservação de direitos e a luta pela redução das desigualdades sociais; e, finalmente, o terceiro eixo, a retomada do desenvolvimento econômico com investimento em infraestrutura.
Na área do direito público, o direito eleitoral teve forte destaque na medida em que, apesar das adversidades impostas para a realização do pleito em 5.570 localidades, a alteração das datas possibilitada por Emenda à Constituição permitiu à Justiça Eleitoral promover as eleições municipais em todo o País, à exceção do Estado do Amapá, em que o calendário foi novamente diferido por conta de problemas relacionados ao fornecimento de energia para toda a região.
A realização do pleito nas condições adversas em que se consumiu permite-nos formular algumas considerações importantes:
Em primeiro lugar, que o modelo de financiamento de campanhas eleitorais, baseado exclusivamente por meio do fundo partidário e de doações realizadas por pessoas físicas, está permitindo aos partidos políticos e aos candidatos levarem a termo suas respectivas campanhas e propostas.
Em segundo lugar, que os parâmetros de contenção previstos na cláusula de barreira, adotados pela Emenda Constitucional nº. 97/2017, estão modulando progressivamente o ajuste do espectro partidário brasileiro, podendo-se prever que para o próximo pleito, em 2022, o número de partidos políticos poderá sofrer uma acomodação em torno de oito ou dez partidos, aperfeiçoando o processo com agremiações mais consistentes, o que permitirá a comparação entre propostas políticas e planos de governo.
Um segundo eixo, iluminado pelo ano pandêmico e por recentes eventos públicos, diz respeito à preservação de direitos e à luta pela redução ou eliminação das desigualdades sociais. A pandemia agravou efeito perverso da agenda econômica, acelerando o fechamento de postos de trabalho pela grave desaceleração da atividade econômica, atingindo hoje o patamar de 14,7% da população economicamente ativa brasileira ou o equivalente a 13 milhões de pessoas - a grande maioria formada por afrodescendentes, revelando outra faceta da desigualdade brasileira.
Se por um lado o auxílio emergencial, pago nos últimos meses a milhões de brasileiros, com autorização do Congresso Nacional, minimizou o impacto dos efeitos da Covid-19, sua adoção por um governo de postura flagrantemente neoliberal teve o mérito de suscitar relevante discussão sobre os limites do papel do Estado e de sua função de articular políticas de inclusão e bem-estar social versus as posturas estremadas adotadas por receituários que apenas enxergam políticas fiscalistas como pautas suficientes de governo.
O pagamento do benefício do auxílio emergencial, que teve grande importância no combate à fome neste ano, visto com bons olhos pela população e por parte dos setores empresariais, revela a possibilidade da implementação do Projeto Renda Mínima como política de governo - até então inconcebível e renegado. Todavia, ressalta-se que o projeto não deve substituir o fortalecimento de um Estado de Bem-Estar Social no País, a fim de se concretizar os direitos sociais garantidos pela Constituição Federal - o que demanda investimento estatal na área da saúde e educação.
No âmbito da defesa e promoção de direitos, destaque-se a articulação da sociedade civil em torno de pautas identitárias como os direitos da mulher, dos negros, dos indígenas, ao meio ambiente saudável, à saúde, à educação, que tem contido avanços arbitrários do governo federal nesta seara e impostos limites democráticos à sua atuação.
Este ano de 2020 termina com a discussão sobre o racismo estrutural que permeia a sociedade brasileira em evidência e como pauta necessária das discussões e relações de governo. A partir das renovações dos governos locais, espera-se que toda a discussão em torno da implementação de medidas concretas de transformação de condutas possam ser objetivadas e terem seus resultados mensurados, para que se prestem contas de forma objetiva das ações de políticas públicas implementadas.
Neste diapasão, destaque-se o advento da Lei Geral de Proteção de Dados que busca preservar informações sobre os indivíduos contra uso exploratório, inclusive para fins econômicos, protegendo os mais vulneráveis.
Finalmente, um terceiro eixo, sobre a retomada do desenvolvimento econômico, destacando-se a necessidade da definição de alguns marcos jurídicos, passando por investimento em infraestrutura.
Nesta direção, destaque-se a aprovação do Marco Legal do Saneamento Básico com a promulgação da Lei nº. 14.026/2020, após longo debate com instâncias representativas da sociedade civil e de governo. O diploma legal que substituiu a antiga Lei Nacional de Diretrizes do Saneamento Básico partiu da equivocada premissa de que os contratos de programa celebrados entre as estatais de saneamento e o Poder Público explicam o atraso na universalização do saneamento básico no País.
Atualmente, o novel diploma já enfrenta discussão acerca de sua inconstitucionalidade por meio de três ações diretas de inconstitucionalidade impetradas perante o Supremo Tribunal Federal, todas questionando violação ao princípio federativo, uma vez que a centralização de inúmeras competências no âmbito da Agência Nacional de Águas despreza a titularidade dos municípios e a capacidade de, em conjunto com os estados, adotarem soluções diversas para o problema.
Sobre o tema de investimento estatal, este foi aspecto central da discussão no Novo Marco Legal do Saneamento Básico, aprovado em julho deste ano, o qual (i) estabelece maior abertura ao setor privado ao vedar os contratos de programa, (ii) dispõe o exercício conjunto de titularidade do serviço de saneamento básico entre estados e municípios e (iii) desloca a regulação para o plano federal, na figura da ANA.
Dessas mudanças significativas, surgem duas discussões de grande relevância. A primeira é da violação à autonomia municipal resultante (i) da titularidade concorrente entre estados e municípios e (ii) da centralização da regulação na ANA - que estabelecerá normas de referência e fiscalizará o cumprimento dessas normas -, cabendo ao Supremo Tribunal Federal sanear essa questão e garantir a segurança jurídica no setor.
Como diz o presidente do BNDES, Gustavo Montezano, o principal gargalo à expansão do saneamento está na ausência de bons projetos.
A segunda discussão refere-se à eficiência do modelo regulatório proposto, uma vez que o setor de energia elétrica - até então tido como modelo de regulação centralizada na ANEEL - tem demonstrado a fragilidade regulatória do modelo atual, conforme se depreende da crise de energia no Amapá, que deixou 765 mil brasileiros sem energia elétrica por 22 dias no mês de novembro.
O Estado brasileiro, de um modo geral, não é parceiro de confiança do investidor privado, pois é tido sempre como agente de má-fé, do que a recente e rumorosa encampação, sem indenização adequada, da Linha Amarela pela Prefeitura do Rio de Janeiro é exemplo contundente com as partes litigando há anos no Poder Judiciário sem resposta definitiva ainda.
O "custo Brasil" se evidencia nestas arestas e enquanto o Estado econômico não se mostrar agente de confiança investidores privados não acorrerão a novos empreendimentos.
Veja-se, por exemplo, conforme noticiado por este mesmo jornal O Estado de São Paulo (Economia B8, Sábado, 29.11.2020), a necessidade de um novo Marco Legal para Ferrovias, em discussão no Congresso desde 2018 com a promessa de organizar o arcabouço de regras para o setor, sobretudo para ferrovias de trecho curto, cujo setor pode se beneficiar de intensa participação da iniciativa privada, bastando autorização do governo federal, constituindo sua definição essencial para uma série de áreas conexas como portos, agropecuária, empresas de transportes coletivos de passageiros, turismo etc.
De igual forma, aguarda-se, também, a votação do projeto de alteração da Lei de Licitações, em tramitação no Congresso Nacional desde 1995 (PL 1292/1995), em um texto alterado que mantém modalidades atuais de contratação e cria uma nova, o diálogo competitivo, voltado para a aquisição de novas tecnologias.
Finalmente, o próprio modelo de Parceria Público-Privada tem sido objeto de proposituras visando sua alteração ou, até mesmo, sua substituição por uma Lei Geral de Concessões, em que seu regime seria unificado ao da Lei de Concessões.
A falta de estabilidade dos nossos diplomas legislativos, associado à pouca aderência dos agentes políticos e públicos ao conceito de ato jurídico perfeito e segurança jurídica são os fatores que mais influenciam no ambiente de negócios no Brasil.
Inúmeros questionamentos foram levantados ao longo deste turbulento ano, submetendo o Estado brasileiro a confrontações de grande relevância sobre seu papel.
Se 2019 foi o ano das incertezas, 2020 tem sido o ano das confrontações. Nessa esteira, fruto dos questionamentos presentes e das incertezas passadas, espera-se que 2021 seja o ano das resoluções. Assim, talvez no ano vindouro se esclareça: qual o papel do Estado brasileiro?
*Rubens Naves é professor aposentado de Teoria Geral do Estado da Faculdade de Direito da PUC/SP, conselheiro e fundador da Transparência Brasil, sócio de Rubens Naves Santos Jr. Advogados
*Guilherme Amorim Campos da Silva é firetor do Programa de Mestrado em Direito da Uninove. Doutor em Direito do Estado e mestre em Direito Constitucional pela PUC/SP, sócios de Rubens Naves Santos Jr. Advogados
