Pena de cassação de aposentadoria e sanção por ato de improbidade administrativa

Pena de cassação de aposentadoria e sanção por ato de improbidade administrativa

Rogério Tadeu Romano*

02 de março de 2021 | 13h00

Rogério Tadeu Romano. FOTO: ARQUIVO PESSOAL

A Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça (STJ), em julgamento de embargos de divergência, definiu que o magistrado não tem competência para aplicar a sanção de cassação de aposentadoria a servidor condenado judicialmente por improbidade administrativa. Para o colegiado, apenas a autoridade administrativa possui poderes para decidir sobre a cassação.

Com a decisão, tomada por maioria de votos, a seção pacificou divergência sobre o tema entre os colegiados de direito público do tribunal.

A seção acompanhou o voto apresentado pelo ministro Benedito Gonçalves, segundo o qual a legislação brasileira trata a improbidade de forma diferente nas esferas judicial e administrativa. No âmbito administrativo, o ministro apontou que a improbidade pode resultar na imposição, pela autoridade administrativa, da sanção de cassação de aposentadoria, nos termos dos artigos 127, inciso IV, 134 e 141, inciso I, da Lei 8.112/1990.

Já na esfera judicial, Benedito Gonçalves destacou que a apuração de atos de improbidade é regida especificamente pela Lei 8.429/1992, cujas sanções estão previstas, de forma taxativa, no artigo 12, incisos I a III.

Assim as esferas judicial e administrativa são incomunicáveis.

O ministro lembrou que a Lei de Improbidade Administrativa é especial e posterior à Lei 8.112/1990, disciplinando, especificamente, as sanções aplicáveis aos agentes públicos que incorram nos atos de improbidade nela previstos.

“Portanto, no âmbito da persecução cível por meio de processo judicial, e por força do princípio da legalidade estrita em matéria de direito sancionador, as sanções aplicáveis limitam-se àquelas previstas pelo legislador ordinário, não cabendo ao Judiciário estendê-las ou criar novas punições, sob pena, inclusive, de violação ao princípio da separação dos poderes”, afirmou o ministro.

A Primeira Turma do STJ vem reiteradamente declarando que as normas que descrevem infrações administrativas e cominam penalidades, tal como a Lei de Improbidade Administrativa, constituem matéria de legalidade estrita, não podendo sofrer qualquer interpretação extensiva. Nesse sentido:

ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. PERDA DE FUNÇÃO PÚBLICA. SANÇÃO QUE NÃO ATINGE CARGO PÚBLICO DIVERSO DAQUELE OCUPADO PELO AGENTE PÚBLICO À ÉPOCA PRÁTICA DO ATO DE IMPROBIDADE. 1. A questão controversa cinge-se a saber se a sanção de perda da função pública em razão de atos então praticados na condição de vereador e tesoureiro poderia atingir cargo público efetivo para o qual, por concurso público, o agente foi nomeado posteriormente aos fatos narrados na inicial da ação de improbidade administrativa. 2. A Primeira Turma do STJ orienta-se no sentido de que as normas que descrevem infrações administrativas e cominam penalidades constituem matéria de legalidade estrita, não podendo sofrer interpretação extensiva, motivo pelo qual a sanção de perda da função pública do art. 12 da Lei n. 8.429/1992, ao tempo do trânsito em julgado da sentença condenatória, não pode atingir cargo público diverso ocupado pelo agente daquele que serviu de instrumento para a prática da conduta ilícita. Precedentes: AgRg no AREsp 369.518/SP, Rel. Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, DJe 28/3/2017; EDcl no REsp 1.424.550/SP, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 8/5/2017. 3. Agravo interno não provido. (AgInt no REsp 1423452/SP, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, DJe 13/03/2018).

Tem-se que o artigo 12 da Lei de Improbidade não menciona entre suas sanções a pena de cassação de aposentadoria.

Trata-se de lei especial que disciplina particularmente matéria de improbidade administrativa e que não revoga o Estatuto dos Servidores Civis, que, aí sim, trata de tema, como sanção, dentre outras, da aposentadoria.

É o que se tem de decisões do STJ:

ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CASSAÇÃO DE APOSENTADORIA. LEGALIDADE ESTRITA. AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGISLATIVA. IMPOSSIBILIDADE DE APLICAÇÃO. 1. Na forma da jurisprudência desta Corte, “as normas que descrevem infrações administrativas e cominam penalidades constituem matéria de legalidade estrita, não podendo sofrer interpretação extensiva” (AgInt no REsp 1.423.452/SP, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, DJe 13/03/2018). 2. “O art. 12 da Lei 8.429/92, quando cuida das sanções aplicáveis aos agentes públicos que cometem atos de improbidade administrativa, não contempla a cassação de aposentadoria, mas tão só a perda da função pública. As normas que descrevem infrações administrativas e cominam penalidades constituem matéria de legalidade estrita, não podendo sofrer interpretação extensiva” (REsp 1.564.682/RO, Rel. Ministro OLINDO MENEZES (DESEMBARGADOR CONVOCADO DO TRF 1ª REGIÃO), PRIMEIRA TURMA, DJe 14/12/2015). 3. Agravo interno a que se nega provimento. (AgInt no REsp 1643337/MG, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, DJe 26/04/2018).

RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 12 DA LEI 8.429/92. CONDENAÇÃO AO RESSARCIMENTO DO DANO E A PERDA DA FUNÇÃO PÚBLICA. EXECUÇÃO DO JULGADO. CASSAÇÃO DE APOSENTADORIA. EXORBITÂNCIA DO TITULO EXEQÜENDO. ILEGALIDADE. PROVIMENTO DO RECURSO ESPECIAL. 1. Trata-se de agravo de instrumento contra decisão, em execução de sentença de ação de improbidade administrativa, que deferiu o pedido de cassação de aposentadoria. A sentença impusera ao recorrente, em razão de improbidade no exercício do cargo de Diretor Financeiro da Centrais Elétricas de Rondônia – CERON, o ressarcimento integral do dano (R$ 23.500,00) e a perda da função pública que estivesse exercendo quando do trânsito em julgado. 2. Na execução, como não mais ocupasse cargo público, procedeu-se à cassação da aposentadoria no cargo de Procurador Jurídico da Assembléia Legislativa/RO, diverso daquele em cujo exercício perpetrara a improbidade, e que não mais ocupava ao tempo da execução (Diretor Financeiro da CERON), em exorbitância, portanto, do comando sentencial. 3. O art. 12 da Lei 8.429/92, quando cuida das sanções aplicáveis aos agentes públicos que cometem atos de improbidade administrativa, não contempla a cassação de aposentadoria, mas tão só a perda da função pública. As normas que descrevem infrações administrativas e cominam penalidades constituem matéria de legalidade estrita, não podendo sofrer interpretação extensiva. 4. “O direito à aposentadoria submete-se aos requisitos próprios do regime contributivo, e sua extinção não é decorrência lógica da perda da função pública posteriormente decretada.” (SJ – 2ª Turma – REsp 1.186.123/SP, Relator Ministro Herman Benjamim). 5. Recurso especial provido. (REsp 1564682/RO, Rel. Ministro OLINDO MENEZES (DESEMBARGADOR CONVOCADO DO TRF 1ª REGIÃO), PRIMEIRA TURMA, DJe 14/12/2015).

Trago ainda à colação o disposto no julgamento do AgInt no REsp 1761937 / SP, DJe 19/12/2019:

DIREITO SANCIONADOR. AGRAVO INTERNO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA AJUIZADA PELO MPF EM DESFAVOR DE AUDITOR FISCAL DO TRABALHO. ACÓRDÃO DO TRF3 QUE MANTEVE A SENTENÇA NO PONTO EM QUE AFASTOU A APLICAÇÃO DA SANÇÃO DE CASSAÇÃO DE APOSENTADORIA. INEXISTÊNCIA DE PREVISÃO DESSA ESPÉCIE SANCIONADORA NA LEI 8.429/1992. ILUSTRATIVOS DA TESE: AGINT NO RESP 1.496.347/ES, REL. MIN. SÉRGIO KUKINA, DJE 9.8.2018; RESP 1.564.682/RO, REL. MIN. OLINDO MENEZES, DJE 14.12.2015. AGRAVO INTERNO DO ÓRGÃO ACUSADOR DESPROVIDO.

1. Cinge-se a controvérsia em saber se é cabível a imposição da pena de cassação de aposentadoria nas lides que tramitaram sob o rito da Lei 8.429/1992.

2. Esta Corte Superior tem a diretriz de que o art. 12 da Lei 8.429/92, quando cuida das sanções aplicáveis aos agentes públicos que cometem atos de improbidade administrativa, não contempla a cassação de aposentadoria, mas tão só a perda da função pública. As normas que descrevem infrações administrativas e cominam penalidades constituem matéria de legalidade estrita, não podendo sofrer interpretação extensiva (REsp. 1.564.682/RO, Rel. Min. OLINDO MENEZES, DJe 14.12.2015). Outro exemplar: AgInt no REsp. 1.496.347/ES, Rel. Min. SÉRGIO KUKINA, DJe 9.8.2018.

3. Na espécie, o Tribunal de origem, ao apreciar o tema, assinalou que, em consonância com os precedentes desta E. Turma, verifica-se a impossibilidade de aplicação da pena de cassação da aposentadoria, ante a inexistência de previsão legal desta modalidade de pena no rol do art. 12 da LIA (fls. 4.739). Referida compreensão, bem por isso, não se aparta de ilustrativos desta Corte Superior no tema.

4. Agravo Interno do Órgão Acusador desprovido.

Porém, trago precedente diverso, no AgInt no REsp 1521182 / SC, DJe de DJe 21/08/2019:

PROCESSO CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONVERSÃO DA PENALIDADE DE PERDA DO CARGO OU FUNÇÃO PÚBLICA EM CASSAÇÃO DE APOSENTADORIA. ATO PRATICADO PELA AUTORIDADE ADMINISTRATIVA. IMPOSSIBILIDADE. RECURSO NÃO PROVIDO.

1. Em tese, é possível, no âmbito da ação de improbidade administrativa, a conversão da penalidade de perda do cargo ou da função pública para a sanção de cassação de aposentadoria quando o servidor aposenta-se antes da conclusão do julgamento da demanda.

2. No caso, contudo, a situação é peculiar, pois a aposentadoria ocorreu antes da condenação final, mas o título judicial formado na ação de improbidade não aplicou a penalidade de cassação de aposentadoria. Limitou-se a reconhecer a perda da função pública.

3. Além disso, a cassação de aposentadoria foi aplicada por meio de ato administrativo praticado pelo Governador do Estado, não sendo admissível que a referida autoridade modifique o título judicial transitado em julgado. Logo, deve-se reconhecer a nulidade da sanção aplicada.

4. Agravo interno a que se nega provimento. Anoto que a Segunda Turma do STJ firmou entendimento no sentido de que “a ausência de previsão expressa da pena de cassação de aposentadoria na Lei de Improbidade Administrativa não constitui óbice à sua aplicação na hipótese de servidor aposentado, condenado judicialmente pela prática de atos de improbidade administrativa. Trata-se de consequência lógica da condenação à perda da função pública, pela conduta ímproba, infligir a cassação da aposentadoria ao servidor aposentado no curso da Ação de Improbidade” (STJ, EDcl no REsp 1.682.961/RN, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 26/04/2019). Nesse sentido: STJ, AgInt no REsp 1.781.874/DF, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, DJe de 14/05/2019; AgRg no AREsp 826.114/RJ, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 25/05/2016.

Mas isso, data vênia, não ofenderia o princípio da legalidade estrita, que exige interpretação restrita com relação ao tema sancionatório?

Especificamente no que diz respeito às penalidades de demissão e de cassação de aposentadoria, estas serão aplicadas, privativamente, pela autoridade máxima da administração pública no nível federativo do respectivo ramo do poder ou Ministério Público, conforme dispõe o artigo 141, I, da Lei 8.112/1990. Trata-se de sanção administrativa. Mas, no que concerne à demissão, que no direito administrativo é punição por ato grave mencionado em lei(princípio da legalidade) pode o juiz ao condenar, em sede de ação de improbidade administrativa, dar contornos judiciais a ela.

Quanto à aplicação da pena de cassação de aposentadoria, prevalece no STJ e no STF a tese de que a referida penalidade é compatível com o Texto Maior, a despeito do caráter contributivo conferido àquela, mormente porque nada impede que, na seara própria, haja o acertamento de contas entre a administração e o servidor aposentado punido. Assim, constatada a existência de infração disciplinar praticada enquanto o servidor estiver na ativa, o ato de aposentadoria não se transforma num salvo conduto para impedir o sancionamento do ilícito pela administração pública. Faz-se necessário observar o regramento contido na Lei n. 8.112/1990, aplicando-se a penalidade compatível com as infrações apuradas.

Tem-se, então, uma consolidação com relação ao tema, diante da divergência verificada com relação às Turmas do Tribunal que é o guardião maior da lei federal.

*Rogério Tadeu Romano, procurador regional da República aposentado. Professor de Processo Penal e Direito Penal. Advogado

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