Pela renovação do federalismo fiscal brasileiro

Pela renovação do federalismo fiscal brasileiro

Lina Santin e Caio Malpighi*

14 de setembro de 2020 | 07h00

Lina Santin e Caio Malpighi. Foto: Divulgação

O IBS proposto pela PEC 45  pode ser um importante caminho para melhorar o sistema de arrecadação sobre o consumo.

O debate político atual e a crise institucional generalizada no âmbito das administrações públicas implantaram sentimento comum na sociedade
brasileira de que amplas reformas legislativas são necessárias, incluindo a reforma tributária na pauta do Congresso Nacional, especialmente dos tributos incidentes sobre o consumo.

A tributação sobre o consumo tem uma base ampla e grande potencial arrecadatório. Contudo, no intuito de prover a capacidade financeira e fonte de riqueza própria a todos os entes da federação, esta base tributária foi fragmentada pelo Código Tributário Nacional de 1966 e pela Constituição de 1967, mantida pela atual Constituição Federal de 1988, que atribui a cada Ente Federativo, a competência para legislar e administrar tributos próprios conforme o setor de atividade econômica.

Desde então, a União pode tributar a produção industrial (IPI); os Estados podem tributar a circulação de mercadorias e serviços de transporte
interestadual e intermunicipal e comunicação (ICMS), e os municípios a podem tributar a prestação de demais serviços (ISS). Esta divisão, embora tenha feito sentido na década de 60 do Século passado, se mostra em total descompasso com a atual realidade econômica, é grande causadora da complexidade e da insegurança jurídica do nosso sistema.

Para piorar, estes impostos são cobrados com base no princípio da origem, ou seja, onde se localizam as empresas, e não no princípio do destino,
onde estão os consumidores, o que incentivou Estados e Municípios a concederem benefícios fiscais irregulares no intuito de atrair empresas a se
instalarem em seus territórios, desencadeando a famigerada Guerra Fiscal, problema congênito que assola nosso Pacto federativo há décadas e diminui a arrecadação de todos os entes envolvidos.

Por sua vez, a União concedeu incentivos fiscais sobre o IPI (ex: desoneração da linha branca) diminuindo o montante compartilhado com os
outros entes e, em contrapartida, buscando aumentar sua arrecadação, invadiu as demais bases do consumo instituindo as contribuições ao PIS e à COFINS, incidentes sobre a receita bruta, cujo montante arrecadado não é compartilhado com os Estados e Municípios.

Observa-se que a distribuição das competências tributárias impositivas não está exercendo seu objetivo fundamental: assegurar receitas aos entes,
para que possam exercer, com independência, a promoção de serviços públicos básicos de saúde, educação e segurança, funções que a própria
constituição lhes delegou.

Embora a atual Constituição seja a que buscou conferir maior autonomia aos Estados-membros, especialmente sob o aspecto financeiro, passados mais de 30 (trinta) anos de sua promulgação, a autonomia federativa e o próprio federalismo brasileiro podem ser classificados como verdadeiros “mitos jurídicos”. A forma federativa do Estado brasileiro tal qual idealizada pelo constituinte não tem correspondido à realidade prática das últimas décadas: temos um sistema de arrecadação ineficiente e uma crise fiscal e federativa generalizada.

Este cenário deixa clara a necessidade de uma reforma estrutural do Sistema Tributário Nacional e revela grande oportunidade para que nossos
representantes eleitos revejam o atual modelo de federalismo fiscal adotado pela Constituição Federal de 1988, em todas as suas dimensões: arrecadação, gasto e endividamento públicos. Neste texto focamos apenas na questão da arrecadação: se a divisão da base sobre o consumo não funciona mais, precisamos instituir uma nova lógica, unificando-as e adequando-nos às melhores práticas.

O Pacto federativo brasileiro não é óbice para esta mudança. O que é imutável no Pacto federativo brasileiro é a garantia de autonomia e união dos
entes federados. Assim, desde que mantidas as receitas e garantida a autonomia financeira dos entes, o arranjo acerca das competências impositivas e repasses dos recursos arrecadados pode sofrer as alterações que o legislador constituinte derivado entender cabíveis sem que haja qualquer ameaça de ofensa.

Entre as propostas a serem avaliadas pelo Congresso que buscam unificar a tributação sobre o consumo estão a Proposta de Emenda Constitucional (PEC) 110/2019, que pretende a substituição de nove tributos pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), além de promover ajustes na tributação da renda e do patrimônio; e a PEC 45/2019, que foca somente na tributação sobre o consumo, pretendendo substituir ISS, ICMS, IPI, PIS e COFINS pelo IBS. O PL 3.887/2020 da CBS, não obstante alguns ajustes necessários, é uma importante iniciativa do Governo Federal para unificação e melhoria da qualidade do PIS e da COFINS, mas não iremos avaliá-lo pois não altera as competências impositivas.

Tanto a PEC 110 quanto a PEC 45 contribuem para melhoria da tributação sobre o consumo ao adotarem (i) o critério destino, dando fim ao
maior incentivo à guerra fiscal horizontal, bem como possibilitando a destinação do produto da arrecadação ao território do consumo, contribuindo para melhor distribuição da receita arrecadada e para diminuição das desigualdades territoriais do país, (ii) a incidência do imposto “por fora” sobre a receita líquida, encerrando o contencioso sobre a incidência de um imposto sobre outro, acabando com a complexidade do cálculo e contribuindo para maior transparência e controle sobre a carga tributária; e (iii) o crédito amplo, eliminando a incidência cumulativa, disputa por créditos, desonerando exportações e contribuindo para maior competitividade do produto nacional.

Essas medidas têm potencial de diminuir a litigiosidade, aumentar a arrecadação e contribuir para um ambiente mais harmônico entre os entes
federados.

Adicionalmente, a PEC 45/2019 além de adotar uma base ampla de incidência, sem distinções setoriais e com vedação à concessão de incentivos
fiscais, contribuindo para o fim dos conflitos de competência e da disputa pelas bases impositivas entre Estados e Municípios, bem como para o fim dos lobbies nocivos à economia e, consequentemente, para o aumento da arrecadação, inova ao instituir a alíquota uniforme por território, com a possibilidade de cada respectivo ente determinar a carga tributária de sua circunscrição.

Esta particularidade da PEC 45/2019, que resguarda a cada ente federado a competência legislativa para editar a alíquota vigente em seu
território, via lei ordinária local, busca garantir maior autonomia financeira para atender às suas peculiaridades orçamentárias. Isso significa que os entes poderão adequar suas alíquotas de acordo com seus planos políticos, bem como auferir e gerir as receitas decorrentes da sua arrecadação de acordo com seus interesses individuais.

Uma reforma tributária que busque unificar a tributação sobre o consumo no Brasil, melhorando o sistema de arrecadação do nosso federalismo fiscal, deve também se preocupar em manter a autonomia dos entes conforme determinado pelo nosso Pacto federativo e, pelo que se vê, a PEC 45/2019 é a que mais se preocupa com isso.

Contudo, o redesenho de parte da arrecadação do nosso federalismo fiscal contribui, mas não resolve a crise fiscal do país. Para se galgar o
desejado equilíbrio no financiamento da atividade estatal, nosso Poder Legislativo também precisa rever a questão dos gastos e do endividamento
público.

*Lina Santin é advogada, sócia de Eurico Santi Advogados, Coordenadora Executiva do Núcleo de Estudos Fiscais (NEF/FGV), Diretora do MDA, Membra da Comissão de Direito Tributário do IASP, Membra Consultora da Comissão Especial de Direito Tributário do CF/OAB e Relatora da Sexta Turma Disciplinar do Tribunal de Ética e Disciplina (TED) da OAB/SP.

*Caio Malpighi é advogado tributarista associado ao escritório Ayres Ribeiro Advogados e Conselheiro Jurídico (Legal Advisor) da Associação Brasileira das Empresas de Luxo (ABRAEL). Também é monitor e pós-graduando no Curso de Especialização em Direito Tributário Nacional do Instituto Brasileiro de Direito Tributário (IBDT).

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