Segundo o velho ditado popular, 'quem cala, consente'. Colocada em posição sensível, a pessoa não quer, não se sente à vontade ou não tem coragem de responder ao que lhe é indagado. A inação gera presunção coloquial de concordância. Constrangimento.
E não é assim apenas no mundo informal: também o é, principalmente, no Direito (e, aqui, formalidade sobra...). Em várias situações, ausência de ação gera efeitos jurídicos relevantes. Não oferecimento de resposta em prazo certo gera preclusão. Réu que não se manifesta se torna revel. Medida provisória não convertida em lei perde seus efeitos. Decreto de utilidade pública desacompanhado de desapropriação caduca. Prazo prescricional existe para diversos tipos de ação.
O ponto é inerente à segurança jurídica. E, no mundo dos negócios jurídicos, é crucial. Para que as coisas caminhem, é necessário que as partes conversem, concordem, discordem, façam concessões mútuas. É inerente às tratativas que atuem tempestivamente, com boa-fé e em prol do empreendimento. Por isso, o Direito também regula situações em que uma delas simplesmente não aja.
Conforme o artigo 111 do Código Civil, "o silêncio importa anuência, quando as circunstâncias ou os usos o autorizarem, e não for necessária a declaração de vontade expressa". Existe sujeição legal para a parte supostamente relapsa, que não cumpre obrigação, que frustra o tempo de sua contraparte. 'Quem cala, consente'. A ausência de manifestação gera, juridicamente, concordância tácita. Garante segurança para empreender.
Se no mundo privado os assuntos acima são relativamente óbvios, o mesmo não se pode dizer quando uma das partes é a administração pública. Fazer negócios com ela pode ser penoso. Fazer com que prazos sejam cumpridos não é fácil. Fazer com que a liberação de empreendimentos privados ocorra de forma célere, equânime e com baixos custos, menos ainda. A burocracia ruim atrapalha, traz risco, desânimo. Polui o ambiente. Estrangula a livre-iniciativa.
Juridicamente, as coisas não deveriam ser assim.
Primeiro, a própria regra geral sobre efeitos jurídicos do silêncio deveria valer para a administração. Não atendeu ao prazo, consentiu. Efeitos jurídicos para o que o cidadão pretende. Proteção.
Segundo, houve grande procedimentalização da atuação administrativa desde o final da década de 1990. Prazos processuais foram estabelecidos, para garantir atuação estatal mais horizontal, tornar o processo administrativo mais célere, não deixar prateleiras amontoadas. Certeza, duração razoável do processo.
Na prática, não fluem tão bem. Por vezes, é difícil obter resposta da administração pública.
Há casos em que se invoca a velha máxima do "prazo impróprio" (prazo existe, mas não me vínculo a ele...); em que a tal indisponibilidade do interesse público emperra as coisas (prazo inexiste, pois seria contrária à posição de supremacia estatal...); em que prazo simplesmente não é imposto e o particular encontra-se em verdadeiro labirinto (sabe onde entrou, mas não sabe bem quando e se sai...).
A situação é angustiante e não pode permanecer como está. Dum lado, demanda mudança de postura estatal. Doutro, passa pela adoção de soluções institucionalizadas para facilitação da vida dos particulares, para tacar óleo nas engrenagens burocráticas.
A alteração de postura passa pelo simples compromisso com o cumprimento de prazos. Tal como ocorre com qualquer particular, a administração pública deve reconhecer que, tão, ou mais importante que decidir, é decidir tempestivamente.
A mudança de postura é incentivada pelo art. 20 e parágrafo único da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro - LINDB. Não se admite decisão em que não sejam consideradas suas consequências práticas. A motivação demonstrará a necessidade e a adequação da medida imposta, inclusive em face das possíveis alternativas.
E alteração institucional importante foi recentemente promovida pela Medida Provisória 881/2019, que institui a Declaração de Direitos de Liberdade Econômica. Ela faz com que se tente levar a sério os efeitos jurídicos do silêncio em caso de liberação de negócios privados.
Conforme seu art. 3.º, IX, passa-se a se ter garantia de que, nas solicitações de atos públicos de liberação da atividade econômica, uma vez apresentados todos os elementos necessários à instrução do processo, o particular receberá imediatamente prazo expresso, que estipulará o tempo máximo para a devida análise de seu pedido e que, transcorrido o prazo fixado, na hipótese de silêncio da autoridade competente, importará em aprovação tácita para todos os efeitos. Calou, consentiu.
O dispositivo não é a panaceia, remédio para todos os males da burocracia brasileira. Mas é passo importante. É incentivo para que negócios sejam feitos, com a expectativa de que possam ser iniciados no momento imaginado pelo particular. Poda-se a inação estatal, a ausência de prazos, a qual cria ambiente propício para que corrupção e influências políticas floresçam.
Soluções semelhantes, mais profundas, são, obviamente, mais que bem-vindas. A MP 881, embora possa ser aprimorada quando de sua conversão em lei, tem o mérito de trazer uma proposta de solução para problema grave de nossa administração pública. Precisa-se criar ambiente propício para o empreendedorismo sério, comprometido. E isso passa por melhorias em assuntos estatais. Manter-se silente não pode ser uma opção. Consente?
*Mário Saadi, sócio de Direito Público e Infraestrutura do Tauil & Chequer Advogados. Doutor em Direito do Estado pela USP. Mestre em Direito Administrativo pela PUC-SP. Bacharel em Direito pela FGV-SP
