Os títulos públicos no Direito brasileiro atual

Mateus Coutinho

26 de novembro de 2013 | 07h00

por Márcio Ferro Catapani *

A dívida do Estado, no Brasil, atinge proporções enormes: hoje, alcança quase 2 trilhões de reais. O governo é o maior agente da economia do país e concorre com o setor privado na busca de recursos para financiar suas atividades. Na verdade, qualquer investidor, no momento de aplicar o seu dinheiro, leva em consideração alguns elementos (risco, retorno, liquidez) para tomar a sua decisão. E o Estado, ao se apresentar ao mercado pedindo recursos, possui algumas vantagens que tornam o seu apelo mais atrativo que o dos agentes privados: o governo não está sujeito à falência; em caso de necessidade, pode emitir mais moeda para pagar as suas dívidas; há uma fiscalização muito grande sobre as contas públicas que tornam mais segura a contratação com o Estado.

Historicamente, para captar dinheiro no mercado, o Estado recorreu a diversas formas. Hoje em dia, entretanto, a mais utilizada é a emissão de títulos públicos pelo Tesouro Nacional. Um título público nada mais é que uma pequena parcela de um grande empréstimo tomado pelo Estado – empréstimo esse que, em suas características gerais, se assemelha muito àqueles que qualquer agente econômico pode obter junto ao mercado.

Até a década de 1970, esse mecanismo de captação de poupança e investimento era formalizado por meio da emissão de títulos ao portador, impressos em papel e cuja propriedade era transmitida pela simples entrega do documento ao novo proprietário. Essa forma de representação do empréstimo conferia agilidade às transações: nada menos burocrático do que a entrega de um pedaço de papel, que representa a transferência do direito de receber uma determinada soma em dinheiro.

Contudo, a economia e a forma de realização de negócios evoluíram muito desde então, refletindo o avanço tecnológico ocorrido com o desenvolvimento da informática e da telemática. Essa evolução acarretou um aumento exponencial do número de operações realizadas – e o papel, que antes era sinônimo de agilidade e simplicidade, tornou-se um estorvo. Como realizar milhões de negócios em um único dia, se cada um deles depende da entrega de um pedaço de papel a outra pessoa? Aliás, as partes muitas vezes se encontram em países diversos e a movimentação física de documentos torna-se quase inviável. Além disso, o custo de imprimir, gerir e manter documentos em papel torna-se muito elevado quando a quantidade de títulos é extremamente alta.

Nesse contexto, a regra atual é a não existência de um documento em papel no qual o título ganhe corpo: estamos na era dos valores escriturais, que existem somente como dados eletrônicos mantidos em sistemas informatizados. A propriedade de um título público – e, na prática, de grande parte dos investimentos, como ações e debêntures – é comprovada por um extrato fornecido pela instituição financeira responsável por administrar esse tipo de dado. Essas instituições financeiras criam contas correntes em nome de cada investidor, nas quais são creditados os títulos adquiridos e debitados aqueles vendidos. O pagamento de dividendos e outros direitos se dá diretamente por meio do sistema bancário, de modo simples e quase automático.

Com isso, as regras jurídicas que se aplicam aos títulos públicos passam a ser diversas. Antes, eles eram considerados de modo quase unânime como um tipo de título de crédito – categoria à qual pertencem, por exemplo, os cheques, as duplicatas e as notas promissórias. Mas as normas que se referem aos títulos de crédito pressupõem sempre a existência de um documento em papel – e, hoje, seria inútil tentar buscar sua aplicação aos títulos públicos. O termo “papéis” pode ser apenas utilizado como tributo a certo saudosismo…

É mais correto buscar a qualificação dos títulos públicos como verdadeiros investimentos de natureza financeira. E aí surge como ferramenta útil a noção de instrumento financeiro, que vem sendo largamente desenvolvida na Europa e que não depende, para a sua caracterização, de qualquer aspecto formal – como a existência de um documento. Os instrumentos financeiros têm a sua regulação centrada, na verdade, na estruturação de um mercado que seja regido por regras eficientes e que garantam transparência nas negociações.

Por outro lado, a existência de um mercado seguro e bem estruturado de títulos públicos é condição necessária para que a popularização desse tipo de investimento seja feita de modo adequado – como se buscou com a criação do Tesouro Direto, sistema pelo qual pessoas físicas podem adquirir tais títulos e buscar participar diretamente do lucro que o Estado proporciona aos agentes econômicos com quem contrata.

Em suma, é necessário atualizar a forma pela qual os títulos públicos são entendidos no âmbito jurídico. Tentar utilizar ainda hoje regras aplicáveis a papéis tão bem impressos que mais parecem obras de arte a negócios estritamente eletrônicos é não entender a realidade que vivenciamos e desprezar a necessidade de buscar regras que solucionam os conflitos que surgem no mercado atual.

***Márcio Ferro Catapani é Juiz federal. Professor de Direito Comercial da Universidade Federal de São Paulo. Mestre e Doutor em Direito Comercial. Ex-Procurador-Seccional da Fazenda Nacional.

 

 

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