Os riscos para a responsabilidade fiscal do poder público

Fátima Cristina Pires Miranda e Natália Carolina Borges*

12 de dezembro de 2018 | 05h30

Encontra-se em trâmite o Projeto de Lei do Senado n.º 3/2018, de autoria do senador Cássio Cunha Lima (PSDB-PB), que altera a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n.º 101, de 04/05/2000), que, por sua vez, tem por finalidade estabelecer controle dos gastos realizados pela União, Estados, Distrito Federal e municípios.

O projeto, já aprovado pelo Senado e Câmara dos Deputados, decorre dos efeitos sofridos pelos municípios em razão da crise econômica, com a queda considerável da arrecadação, trazendo aparente flexibilização ao atendimento do limite legal de despesas com pessoal, previsto no artigo 19 da Lei vigente.

No referido artigo, a Lei Complementar estabelece que os gastos com pessoal dos três Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário), e mais Tribunais de Contas e Ministérios Público, não poderão exceder os percentuais de receita corrente líquida equivalentes a 50% à União e 60% aos Estados e municípios.

Por receita corrente líquida entende-se o somatório das receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas também corrente, devendo ser deduzidos os repasses constitucionais ou legais, nos termos do artigo 2.º da referida Lei Complementar n.º 101, de 4/5/2000. Ela se traduz na soma do mês de apuração com os onze meses antecedentes.

Visando a auxiliar os gestores públicos, a cada quatro meses o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, por exemplo, faz o controle simultâneo da execução orçamentária, emitindo alertas aos municípios cujos gastos se aproximam ou superem 90% do subteto, bem como determinando a adoção de medidas, tais como a elevação na receita corrente líquida e/ou mecanismos de corte da reforma administrativa (redução de despesas com cargos em comissão; exoneração de servidores não estáveis; exoneração de estáveis, de acordo com a Lei 9.801/1999).

Essa medida busca auxiliar o gestor público a evitar a rejeição de suas contas anuais, haja vista que a superação dos limites com gastos com pessoal é um dos motivos determinantes para sua reprovação. Além disso, ainda restariam restrições quanto ao recebimento de transferências voluntárias (exceto aquelas relativas à educação, saúde e assistência social), obtenção de garantias e contratação de operações de créditos, sujeitando o gestor à aplicação de multa de 30% sobre seus vencimentos anuais (artigo 5.º, inciso IV da Lei de Crimes Fiscais).

Em contraponto aos desdobramentos do descumprimento do limite previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal, a alteração proposta pretende proteger de sanções os municípios que ultrapassarem o limite de despesa total com pessoal, cuja receita tenha sofrido redução superior a 10%, provocada, especificamente, pela queda no recebimento do repasse do Fundo de Participação dos Municípios (FPM).

Ainda que o repasse do FPM seja relevante para a implementação de políticas públicas e prestação dos serviços públicos, por ser considerado instável em razão da imprecisão do valor da receita, há quem entenda que a correta gestão pública não deveria tê-lo como fonte certa, adequando seu orçamento apenas àquelas receitas estáveis e que dependam, exclusivamente, da atuação do município. Tal conduta ressaltaria a finalidade da Lei de Responsabilidade Fiscal de criar mecanismos de controle social sobre a gestão pública, exigindo do gestor o equilíbrio das finanças públicas.

Nesse sentido, a Confederação Nacional de Municípios, ao confrontar os valores repassados pelo Fundo de Participação dos Municípios entre os anos de 2017 e 2018, em que pese ter registrado o crescimento dos repasses, salientou a importância de os gestores locais terem um planejamento estratégico para não haver surpresas negativas no segundo semestre, que tende a ter redução de repasses.

Para outros, a necessidade de concessão desse benefício tem respaldo no estado de calamidade pública apresentado por diversos municípios, os quais se sustentam, quase que completamente, do repasse oriundo do FPM.

Do ponto de vista do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, ao divulgar estudo sobre a incidência dos alertas nos exercícios de 2011 a 2013, este evidenciou que o legislador, ao inserir o §1.º do artigo 59 na Lei de Responsabilidade Fiscal, “contou com a certeza de que os Tribunais de Contas exerceriam um controle sobre as contas públicas em tempo suficiente curto entre os atos de governo ou de gestão e seus efeitos, de maneira a poder empreender uma ação que possibilitasse ao administrador fazer uma correção de rota e retomar o equilíbrio na execução do orçamento” (Comunicado SDG n.º 19/2015).

Depreende-se, portanto, nos termos do Comunicado SDG, que os gestores municipais possuem diversos mecanismos para equilibrar suas finanças, dentre eles, o auxílio do Tribunal de Contas em tempo hábil a possibilitar a regularidade dos atos de gestão.

Desta forma, ainda que compreensível a alteração pretendida, considerando o atual cenário político-financeiro que acorrenta o País, este benefício representa total descompasso com o fundamento da Lei de Responsabilidade Fiscal que objetiva o equilíbrio fiscal, o planejamento adequado e a transparência nas contas, mediante a imposição de limites que visam a controlar as despesas e melhorar a gestão pública.

A exclusão da sanção aos municípios que superarem o percentual de gastos com pessoal, em caso de redução da receita repassada pelo FPM acima de 10%, não dispensa tratamento isonômico aos gestores públicos envolvidos, em flagrante ofensa ao princípio da isonomia, haja vista que, mesmo descumprindo a LRF, poderão ainda ser pleiteados outros benefícios assegurados somente a quem a cumpre na íntegra.

A excludente de penalidade almejada desqualifica a necessidade de os gestores planejarem melhor suas respectivas administrações, de forma a escolher conscientemente as ações que aumentem as chances de obtenção de resultado positivo.

Desse modo, ainda que a situação se mostre delicada, o relaxamento da sanção não é a medida mais uniforme e adequada a se viabilizar, devendo haver claro melhoramento nas peças de planejamento orçamentário e nos atos da Administração, especialmente àqueles inerentes à ampliação da receita corrente líquida, à luz do equilíbrio nas contas públicas exigido pela Constituição Federal.

*Fátima Cristina Pires Miranda e Natália Carolina Borges, advogadas, sócias do escritório Vilela, Silva Gomes e Miranda Advogados

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