Os investimentos dos recursos dos Regimes Próprios de Previdência Social

De boas intenções o inferno está cheio (Samuel Johnson)

Wagner Balera e Fábio Lopes Vilela Berbel*

18 Janeiro 2019 | 07h00

O Conselho Monetário Nacional (“CMN”), em sessão ocorrida no dia 27/11/2018, aprovou a Resolução CMN nº 4.695/18, alterando a Resolução CMN n.º 3.922/10 que regulamentava os investimentos dos recursos dos Regimes Próprios de Previdência Social (“RPPS”).

As alterações foram substanciais, atingindo não apenas as possibilidades e limites das aplicações, mas também as características dos administradores fiduciários e gestores dos fundos de investimentos subscritos por RPPS.

Nesse novo contexto, os RPPS somente poderão investir seus recursos em fundos de investimentos administrados ou geridos por instituição financeira autorizada pelo Banco Central do Brasil (“BACEN”) e pela Comissão de Valores Mobiliários (“CVM”), bem como que tenha instituído Comitê de Auditoria e Comitê de Risco, na forma da Resolução CMN n.º 4.557/17 e da Resolução CMN n.º 3.198/04, respectivamente.

No intuito de facilitar a identificação dessas instituições financeiras, a Secretaria de Previdência do Ministério da Fazenda (“SPMF”), a partir de dados do Bacen e da CVM, publicou lista exaustiva, indicando as instituições que atendiam a estes requisitos, sugerindo, outrossim, que os recursos investidos em fundos de investimentos administrados ou geridos por outras instituições deveriam ser resgatados em até 180 dias, sob pena de infração, conforme previsto no artigo 21 da Resolução CMN n.º 3.922/10.

Afora essas limitações, os RPPS também devem aferir o Assets Under Management (“AUM”) do administrador fiduciário do fundo de investimento. Se o AUM estiver concentrado em recursos de RPPS (> 50%), estes não poderão subscrever cotas do fundo de investimento e deverão, em 180 dias, no entendimento da SPMF, resgatar os investimentos, conforme enunciado no artigo 21 da Resolução CMN N.º 3.922/10, a despeito do conteúdo do § 9.º do artigo 15 dessa resolução.

Portanto, desde 29/11/2018 (eficácia da Resolução CMN n.º 4.695/18), os RPPS não podem mais investir em fundos de investimentos administrados ou geridos por instituições aderentes às Resoluções CMN n.º 4.557/17 e 3.198/04, e que sejam administrados por instituições cujo AUM seja composto de mais de 50%de recursos de RPPS.

A única exceção identificada pela SPMF atinge as aplicações que apresentem prazos para vencimento, resgate, carência ou para conversão de cotas de fundos de investimento previstas em seu regulamento então vigente, hipótese na qual o RPPS poderá manter as aplicações em carteira até a respectiva data.

O Comitê Interministerial de Governança (“CIG”), com a participação, dentre outras entidades ligadas ao Poder Executivo, do Ministério da Fazenda (“MF”) e do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (“MP”), publicou, em junho de 2018, as “Diretrizes Gerais e Guia Orientativo para Elaboração de Análise de Impacto Regulatório – AIR”, com o objetivo de sistematizar a avaliação, a partir de um problema regulatório, dos possíveis impactos das alternativas de ação disponíveis para o alcance dos objetivos pretendidos.

A AIR, “como ferramenta de melhoria da qualidade regulatória, proporciona maior fundamentação técnica e analítica ao ente regulador no momento da sua tomada de decisão, especialmente quando esta significa a imposição de regras a serem cumpridas”.

Essa ferramenta não deve ser utilizada apenas pelas Agências Reguladoras, mas por todos os órgãos e entidades da Administração Pública, dentre elas o CMN, que produzem atos normativos de interesse geral dos agentes econômicos ou usuários dos serviços prestados, como denota a própria diretriz publicada pelo CIG.

A despeito do CIG compreender a AIR como ferramenta de boa regulação, o CMN dela não se valeu, tampouco justificou formalmente os motivos de sua omissão. A SPMF, por meio de entrevista conferida ao Valor Econômico (27/11/2018), sugeriu que o impacto regulatório seria ínfimo, porque supostamente 94% dos fundos de investimentos cotizados por RPPS já atenderiam as novas exigências. Talvez esse tenha sido o motivo.

Benjamin Disraeli em certa oportunidade cunhou que existem três gradações de mentiras: as mentiras
propriamente ditas, as mentiras terríveis e a estatística.

Atualmente existem, no Brasil, 2.137 RPPS, sendo que 21 encontram-se em processo de extinção. Apesar de se sujeitarem a regras semelhantes (e não idênticas), não há homogeneidade entre eles.

Ademais, as diferenças se acentuam proporcionalmente ao tamanho do patrimônio sob gestão, e, sobretudo, em sua composição. Há aqueles que privilegiam Títulos Públicos Federais, investindo seus recursos exclusivamente nesse segmento;outros, em razão do contexto, diversificam a carteira, aplicando, também, em alternativas de ativos, os quais contam em sua maioria com atores não listados pela SPMF.

Essa heterogeneidade prejudica a consolidação da aferição do impacto regulatório – eis que os extremos são distantes da média -, gerando distorções abissais. Provavelmente, muitos RPPS não serão atingidos pela nova regulação, passando incólumes sobre seus efeitos.

Sem embargo, outros tantos- há, lembre-se, 2.137 deles – serão gravemente atingidos, simplesmente porque, observando o princípio da prudência, diversificaram seus investimentos, aplicando-os em fundos de investimentos administrados ou geridos por instituições que não atendem os novos requisitos inaugurados pela Resolução CMN n.º 4.695/18.

Imprescindível, diante de todo o exposto, que, no mínimo, se questione a temeridade da novel regulação, notadamente diante da ausência de AIR e do seu nefasto impacto sobre o já absurdo déficit atuarial e financeiro suportado pelos RPPS. Cabe especular, até mesmo, se não seria de bom alvitre empregar olhar mais catedrático e rigoroso sobre a própria legalidade – e, porque não, constitucionalidade – da neófita e já famigerada Resolução CMN n.º 4.695/18.

Semelhante norma, ainda que não se emita qualquer juízo de valor, denota a desarticulação do governo federal, que regula sem observar suas próprias diretrizes formais, bem como não avalia os impactos dessa regulação sobre uma das suas principais pautas: a reforma previdenciária.

O desequilíbrio dos RPPS não decorre apenas das suas obrigações (benefícios), mas também da dificuldade de rentabilizar seus recursos acima dos compromissos atuariais. As recentes alterações podem (especulações, porque não há AIR) agravar esse desequilíbrio, afastando os RPPS da normalidade atuarial desejada pela Constituição Federal.

A reforma da Previdência não deve olhar, apenas, sobre os passivos suportados pelos RPPS, conjecturando forma de adequar as prestações às novas realidades sociais. Ademais, precisa, de forma simbiótica, compreender as dificuldades do ativo geridos por esses regimes, permitindo atingir rentabilidade mais adequada aos seus compromissos financeiros e atuariais.

Não duvidamos das intenções do CMN na evolução do marco regulatório dos RPPS, tampouco do interesse em melhorar as práticas de governança desse sistema – isso é laudável. No entanto, como já bem alertava Samuel Johnson, “de boas intenções o inferno está cheio”.

*Wagner Balera, livre-docente da PUC-SP. Doutor, mestre e professor titular da graduação e pós-graduação de Direito Previdenciário da PUC/SP. Autor de mais de 60 livros na área previdenciária

*Fábio Lopes Vilela Berbel, doutor em Direito pela PUC/SP

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