Não é somente na clássica animação infantil que 101 novidades agitam a vida das pessoas. O meio jurídico e político brasileiro também encontra o seu paralelo. Trata-se do constante processo de alteração da Constituição Federal, que já sofreu, ao longo de seus quase 31 anos, 101 Emendas, as quais incluíram, alteraram ou excluíram parte de seu texto original. Na verdade, se contadas as seis Emendas de Revisão, promulgadas durante a revisão constitucional de 1994, foram 107 modificações sofridas.
Para compreensão de tal cenário, é importante salientarmos que uma das principais características de uma Constituição é o seu papel como lei suprema do ordenamento jurídico e, ao estruturar a organização das instituições do Estado, estabelece quais os princípios que regem a vida do seu povo e quais os fins que almejam como sociedade. É aí que reside, primordialmente, a sua beleza.
Muito se pergunta se um povo é um reflexo da sua Constituição, ou se uma Constituição é um reflexo do seu povo. Novamente nos encontramos diante do clássico "quem veio primeiro? O ovo ou a galinha?". Falando especificamente do Brasil, não tenhamos dúvida. Nossa Constituição é o mais perfeito reflexo da sociedade brasileira: plural, problemática, sonhadora e irrealista.
Disso decorre o fato de termos uma Constituição extensa, analítica, muitas vezes contraditória e que abarca em si temas pouco dignos da estatura de uma norma constitucional.
Tanto que, no meio jurídico, é costumeira a divisão dos itens da Constituição entre aqueles que são tradicionalmente assuntos constitucionais, como os direitos e garantias fundamentais e a organização do Estado brasileiro, versus aqueles que são constitucionais apenas por estarem presentes na Constituição, como a estranha previsão do Parágrafo 2º de seu Art. 242, que determina que "o Colégio Pedro II, localizado na cidade do Rio de Janeiro, será mantido na órbita federal", disposição essa que, sem dúvida, poderia estar presente em uma norma de grau inferior. Nossa Constituição é recheada de exemplos dessas normas apenas formalmente constitucionais.
Muito se discute e, até mesmo, se sonha com uma Constituição sintética, pequena e que alcance apenas os conteúdos tipicamente previstos em normas dessa estatura. No entanto, não se deve fazer uma leitura superficial desse tema, já que a compreensão do contexto social do momento de elaboração da Constituição de 1988 é essencial para se entender o porquê da escolha por um texto mais abrangente.
Nossa Constituição foi editada no período de redemocratização no país, após um regime autoritário, em que diversos direitos e garantias foram sequencialmente ignorados. Não sem motivo, a Assembleia Constituinte, reunida a partir de 1987, teve o desafio de tentar criar mecanismos e proteções que evitassem um retorno às disfuncionalidades que marcaram o regime anterior.
Uma das técnicas que os deputados constituintes encontraram para assegurar esses mecanismos foi munir a Constituição dos mais variados assuntos, como previdência, tributos, funcionamento da administração pública e assim por diante. A justificativa era clara: a alteração da Constituição exige um esforço político muito maior do que a mudança de leis inferiores, em razão do quórum especial para aprovação, em que é necessária a concordância de 3/5 dos membros de ambas as casas do Congresso Nacional, em dois turnos, em contraposição à necessidade de maioria dos votos, presente a maioria absoluta dos parlamentares, necessária para mudança na legislação ordinária.
No entanto, o tiro saiu pela culatra. Apesar da previsão de maior dificuldade para mudança normativa de tais assuntos, não podemos esquecer que se tratam de temas muito voláteis, constantemente sujeitos a experimentações sociais e que demonstraram a necessidade de sucessivas alterações para adequação das vontades e expectativas socioeconômicas da população brasileira. Os exemplos foram e são variados, como a reforma do judiciário, a reestruturação das regras constitucionais que regem a administração pública e as recentes e discutidas reformas previdenciária e tributária.
Não por menos, a consequência da inclusão de assuntos tão debatidos no Texto constitucional resultou na auferível necessidade de modificação de suas disposições, ou inclusão de tantas outras, nos levando novamente aos mais de 100 retalhos que a Constituição sofreu.
O número assusta, não sem razão, se comparado, como sempre se faz nos noticiários e nas aulas de direito ao redor do Brasil, com a Constituição dos Estados Unidos da América, emendada apenas 27 vezes ao longo de seus mais de 230 anos. A última vez que aquele texto foi emendado, em 1991, foi para estabelecer que mudanças na remuneração de deputados e senadores só teriam efeito na legislatura seguinte. No Brasil, a mais recente mudança foi a Emenda Constitucional n.º 101 de 2019, que estendeu aos militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios o direito à acumulação de cargos públicos.
Deve-se considerar, por outro lado, que a Constituição Norte-Americana é sintética e nela constam essencialmente normas que são efetivamente matéria constitucional, o que torna possível realizar modificações legislativas sem a necessidade de alteração direta da Constituição. O próprio processo de emendamento também impacta fortemente nesse cenário, já que, enquanto no Brasil é necessária a aprovação pela maioria qualificada da Câmara de Deputados e do Senado Federal, em dois turnos, nos Estados Unidos é necessário, além da aprovação de 2/3 de ambas as Casas do Congresso, a ratificação por 3/4 dos 50 estados que compõem a federação norte-americana, criando uma barreira a mais no processo de alteração.
No entanto, tal complexidade para o emendamento da Constituição Norte-Americana também encontra fortes críticas, especialmente em razão da dificuldade para inclusão, na esfera constitucional, de disposições urgentes e necessárias, surgidas com o decorrer do tempo e a evolução da sociedade, como, por exemplo, o fim da escravatura e o direito de voto das mulheres.
A conclusão primordial é que não existe receita certa. E, apesar de a grama do vizinho não ser tão mais verde, vale a pena refletirmos sobre quais assuntos realmente merecem o status de norma constitucional e quais poderiam estar previstos em tipos normativos inferiores. O objetivo, claro, é garantir que não se desvirtue a mudança daquele que é o mais bonito e importante documento jurídico da nossa vida social.
*Tomas Julio Ferreira, advogado e mestrando em Direito do Estado pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo (USP)
