Orçamento impositivo e a Emenda Constitucional 100/2019

Rodrigo Luís Kanayama e José Maurício Conti*

03 de julho de 2019 | 08h00

Lépido, o Congresso Nacional promulgou, na quarta-feira dia 26 de junho, a Emenda Constitucional 100, cuja temática é orçamentária. Foi publicada no dia seguinte. Trata-se de Emenda que “torna obrigatória a execução da programação orçamentária proveniente de emendas de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal”, somando-se à Emenda 86/2015, que aplicou a mesma obrigatoriedade às emendas individuais (aquelas apresentadas pelos parlamentares). Em suma, tanto a Emenda 100, quanto a Emenda 86, criaram o que os juristas costumam chamar de “orçamento impositivo”, mas limitado às emendas orçamentárias apresentadas pelos membros do Congresso Nacional.

É de se notar a rapidez da tramitação. Ainda que a Proposta de Emenda Constitucional que culminou na Emenda 100 tenha nascido na Câmara dos Deputados em 2015 (e tinha redação diferente – numerada como PEC 2/2015), a partir de fevereiro de 2019 percorreu os corredores do Congresso (recebendo o número PEC 34/2019 no Senado) até ser aprovada há alguns dias. Ambas, Emendas 100 e 86, desvelam uma nova configuração da política brasileira, com governo enfraquecido e parlamento desenvolto.

Sobre a execução obrigatória das emendas, há vozes favoráveis e contrárias. As que a defendem dizem que (a) não haverá, doravante, barganhas entre Executivo e Legislativo pela liberação de emendas orçamentárias, que (b) o Congresso Nacional se fortalece, que (c) os Municípios e Estados receberão mais recursos do orçamento federal. Já as que condenam afirmam que (a) o Executivo torna-se refém do Legislativo em assuntos do orçamento, que (b) dificulta o respeito à meta fiscal e ao teto de gastos, que (c) o orçamento torna-se ainda mais engessado.

Independentemente se a favor ou contra, a verdade é a ocorrência do deslocamento da agenda do Executivo para o Legislativo, ao menos parcialmente. O Legislativo torna-se mais forte e passa a ser menos dependente das vontades políticas do Executivo, absorvendo poder de negociação que antes não detinha. A Emenda 100, porém, não proporcionou apenas essas inovações.

Desde a redação final da PEC 2/2015 na Câmara dos Deputados, o art. 165 da Constituição Federal ganharia – e, de fato, ganhou – um §10, que, agora, diz “A administração tem o dever de executar as programações orçamentárias, adotando os meios e as medidas necessários, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e serviços à sociedade.” A redação não é absolutamente nova, porque havia semelhante nas Leis de Diretrizes Orçamentárias desde, ao menos, 2014.

À primeira vista, suspeita-se que o Congresso Nacional pretende criar a impositividade (a execução obrigatória) de todo o orçamento público, não apenas das emendas de bancada. Sempre houve, no Brasil, divergências doutrinárias sobre a natureza do orçamento público: se lei no sentido formal, se lei no sentido material, se autorizativo, se impositivo (obrigatório).

De fato, o orçamento público tem sido, na prática, autorizativo. Se não o fosse, não haveria necessidade de emenda constitucional para instituir a obrigatoriedade da execução das emendas individuais (Emenda 86) e de bancada (Emenda 100). E, também, não surgiriam outras PECs que visavam criar o orçamento impositivo como um todo.

Superada essa parte, necessário estabelecer a interpretação do novo §10 do art. 165 da Constituição, que cria o “dever de executar as programações orçamentárias”. O “dever” significa “impositividade”? Observe-se que a Constituição, quando trata da “impositividade”, diz expressamente “execução obrigatória”. Assim, “dever” e “impositividade” são termos diversos.

Além disso, a redação final da Emenda 100 não prevê qualquer mecanismo que permita ao Executivo solicitar a “não execução” das programações do orçamento público, mas apenas quanto às emendas parlamentares. Na PEC 22/2000, que tramitou por muitos anos (recebeu vários substitutivos e numerações) e deu origem à Emenda 86, em sua redação original – a qual previa a impositividade total – havia mecanismos para pedir a não execução orçamentária (o contingenciamento) ao parlamento.

Nessa mesma linha, no trâmite na Câmara da PEC 2/2015, apresentou-se substitutivo que acrescentaria ao texto constitucional o § 11: “Considera-se obrigatória, ressalvado impedimento técnico e observadas as limitações fiscais, a execução de programações que integrem políticas públicas e metas prioritárias, observado o disposto no plano plurianual e na lei de diretrizes orçamentárias”, sendo seguido pelo atual §10, que seria o §12. O substitutivo foi aprovado em 2015 e havia menção expressa no voto do relator da impositividade, na Comissão Especial da matéria. Entretanto, a redação final da Câmara dos Deputados não contemplou o então §11 (houve supressão no momento da votação), mantendo apenas o §10 (então §12 do projeto), que prevê o “dever”, não a execução “obrigatória”.

E, last but not least, não existem sanções para aplicação ao administrador público que não cumpra seu dever orçamentário, ou seja, descumpra o novíssimo §10 do art. 165. Não há penas administrativas – como alguma pena imposta por um Tribunal de Contas – ou criminais. É possível, contudo, que, na esfera política, no julgamento das contas pelo Legislativo, seja passível de sanção.

Então, o que é o “dever de executar as programações orçamentárias”? À primeira vista, evidencia-se ser mais que mero compromisso político, porém menos que a impositividade. É a responsabilidade orçamentária, exigindo entrega de bens e serviços à sociedade. É a necessidade de justificar e apresentar os motivos dos contingenciamentos (motivos verdadeiros e fundamentados). É a responsividade, a accountability, a imprescindibilidade de prestar contas do não cumprimento dos programas orçamentários. E, enfim, ignorar o dever gerará profundo risco político aos administradores públicos, que terão suas contas apreciadas por Cortes de Contas e pelo Poder Legislativo.

*Rodrigo Luís Kanayama, professor de Direito Financeiro da Faculdade de Direito da UFPR e advogado; José Maurício Conti, professor de Direito Financeiro da Faculdade de Direito da USP e juiz de Direito

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