Operação Egypto reacende discussões sobre regulação de criptoativos no Brasil

Operação Egypto reacende discussões sobre regulação de criptoativos no Brasil

Paulo Abe*

30 de maio de 2019 | 05h00

Paulo Abe. FOTO: DIVULGAÇÃO

Na semana passada (21/5), a Polícia Federal e a Receita Federal, em ação conjunta, deflagraram a denominada “Operação Egypto”, que investiga a atuação irregular de empresa na captação de recursos financeiros de terceiros com a promessa de investimentos no mercado de criptoativos.

Foram cumpridos 10 mandados de prisão preventiva (metade deles envolvendo diretamente os sócios da empresa investigada) e 25 de busca e apreensão, além da determinação judicial de bloqueio cautelar de bens e valores.

Revelações preliminares da Operação dão conta da captação ilegal de mais de R$ 850 milhões no mercado (em apenas um ano de atuação), atingindo cerca de 55 mil investidores em 26 estados brasileiros, sem que a empresa investigada tivesse autorização do Banco Central ou da Comissão de Valores Mobiliários para exercício da atividade de intermediação financeira e tampouco capacidade econômica para cumprimento das obrigações assumidas com os clientes.

Em entrevista coletiva concedida logo após a deflagração da Operação, os responsáveis pela investigação confirmaram que, ao contrário das promessas, a empresa investigada não investia no mercado de criptoativos a totalidade dos valores captados, tendo sido constatada, na grande maioria das operações, a realização de aportes em investimentos que podem ser classificados como convencionais (a exemplo da renda fixa). E o que é mais grave: parte significativa dos valores recebidos a título de investimento teria sido utilizada pelos sócios da empresa para aquisição de bens pessoais. Segundo os investigadores, milhões de reais foram utilizados na compra de imóveis, pedras preciosas e veículos.

A equipe de investigação esclareceu que, apesar da ausência de regulação específica no Brasil, não há qualquer ilegalidade na realização de investimentos em criptoativos. Um dos agentes ouvidos na coletiva afirmou que “até esse momento, nós não temos o relato de pessoas que tenham sido prejudicadas”, reforçando que a Operação objetiva o combate ao exercício irregular da atividade de captação de recursos de terceiros no mercado.

Tudo indica que a empresa investigada se valia justamente da ausência de regramento específico e do desconhecimento de investidores sobre esse novo mercado, para captação de novos aportes, sob a falsa promessa de investimento em criptoativos.

A expressividade dos valores captados irregularmente em pouco mais de um ano (que segundo estimativas da Receita Federal, devem ultrapassar o patamar de 1 bilhão de reais) e a quantidade de investidores atingidos dimensionam a importância da Operação e revelam o crescente interesse de parte dos brasileiros nos criptoativos, trazendo novamente à tona discussões sobre a regulação desse mercado no nosso país.

Algumas das vozes mais ativas questionam se nossa atual “regulação geral” do sistema financeiro já não seria suficiente para lidar com as inovações tecnológicas. Enquanto isso, estudiosos de todo o mundo tentam encontrar soluções regulatórias que consigam, ao mesmo tempo, estimular o desenvolvimento de novas tecnologias, resguardar os interesses do Estado (evitando, por exemplo, o aumento da sonegação fiscal, a evasão de divisas, a lavagem de capitais e o financiamento à atividades ilegais) e proteger os investidores da ação de organizações que atuam, muitas vezes, à margem da legalidade.

Existem diversos outros aspectos e interesses que devem ser levados em consideração numa discussão mais aprofundada, mas, em princípio, qualquer debate sobre a regulação dos criptoativos no Brasil deve passar por esses pontos, levando em conta a evolução desse mercado específico e as experiências legislativas (positivas e negativas) de outros países.

Quase dez anos após a realização da primeira transação por Bitcoin “no mundo real”, o panorama regulatório internacional das novas tecnologias financeiras (especialmente baseadas na tecnologia blockchain) ainda não está definido. Mas alguns recentes avanços são elogiáveis e por isso merecem atenção.

É inegável que a crise financeira de 2007 gerou incertezas sobre a higidez do “sistema bancário tradicional”, levando diversas pessoas à busca por alternativas na realização de transações e investimentos. E foi justamente naquele cenário de desconfiança que lançado o “white paper” da tecnologia blockchain, subjacente ao mais famoso criptoativo: o Bitcoin, que rapidamente ganhou atenção de investidores e especuladores. Desde então, centenas de novas ferramentas baseadas na mesma tecnologia foram desenvolvidas mundo afora, o que dificultou uma regulação uniforme e abrangente sobre o tema.

Nos últimos anos, Bancos Centrais e Autoridades Reguladoras dos Mercados de Valores Mobiliários de todo o mundo (inclusive no Brasil) emitiram, de maneira prudencial, alertas sobre os riscos contidos em operações envolvendo criptoativos, justamente por conta da ausência de regulação clara, com expressa recomendação para adoção de rigorosas diligências prévias como forma de mitigação dos riscos de fraudes.

Em março desse ano, considerando o exponencial crescimento das transações envolvendo os criptoativos, o Comitê de Basileia lançou Boletim Informativo por meio do qual destacou o alto grau de volatilidade e a inexistência de padronização destes ativos, indicando possível ameaça à estabilidade financeira. Na ocasião, o Comitê sugeriu a adoção de diretrizes mínimas pelas instituições que desejassem atuar na prestação de serviços ligados aos criptoativos, especialmente: transparência, governança, gestão de risco e diálogo com órgãos reguladores.

Embora parte dos especialistas defenda que essa modalidade de tecnologia não necessita de nenhuma regulação, alguns recentes acontecimentos com repercussão mundial (a exemplo dos casos da QuadrigaCX no Canadá e Coincheck no Japão) reforçaram a tese daqueles que sustentam que a ausência de um sistema regulatório uniforme, ainda que mínimo, prejudica a segurança do mercado, afetando a estabilidade e liquidez dos ativos e, em última análise, o próprio surgimento de novas ferramentas financeiras tecnológicas com a capacidade de atrair o interesse de investidores e usuários.

Por outro lado, infelizmente, antes mesmo de qualquer estudo aprofundado sobre o tema, alguns países (a exemplo de Argélia, Bolívia, Marrocos, Tailândia, Paquistão e Vietnã) correram para aprovar açodadamente a proibição de emissão e circulação de criptoativos.

Em sentido contrário, diversas nações da vanguarda do Sistema Financeiro mundial aguardaram prudentemente a finalização de estudos sobre as vantagens e os impactos da utilização das novas tecnologias para, somente então, dar início a um processo de regulação – ainda que mínimo -, voltado ao estímulo desse novo mercado, sem deixar de lado a preocupação com o desenvolvimento de instrumentos eficazes na proteção dos investidores.

No mês passado, a autoridade regulatória financeira do Reino Unido (FCA) encerrou consulta pública lançada com o objetivo de delinear regras para a regulação dos criptoativos. E o Ministro das Finanças da França, Bruno Le Maire, em participação na “Semana Blockchain”, realizada em Paris, defendeu que o recente modelo de regulação francesa sobre os criptoativos deve ser adotado pela União Europeia.

Os franceses acreditam terem criado um ambiente regulatório propício ao desenvolvimento de ferramentas financeiras baseadas na tecnologia blockchain. As previsões legislativas daquele país vão além do enquadramento jurídico das diversas modalidades de criptoativos, existindo também proposta de regulamentação contábil e tributária específica para o assunto, além de medidas destinadas à proteção de investidores (como, por exemplo, a divulgação de uma “lista negra” de desenvolvedores que não cumpram as exigências regulatórias e a possibilidade de bloqueio a sites de empresas que ofereçam serviços sem a devida autorização).

Nos Estados Unidos, já existe previsão legislativa em alguns estados, com destaque para Wyoming, que propôs a regulação dos criptoativos em categorias definidas a partir da sua funcionalidade.

Levando em conta o critério da funcionalidade, um dos projetos de Lei aprovados no início do ano pelo estado americano de Wyoming define um “ativo digital” como “representação de direitos econômicos, proprietários ou de acesso armazenados em um formato legível por computador” e estabelece três categoriais de ativos: i) consumo digital; ii) valores mobiliários digitais; e iii) moeda virtual.

Para que não restassem dúvidas sobre a natureza jurídica dos criptoativos, a legislação adotada por Wyoming deixa claro que as moedas digitais não se confundem com a moeda de curso legal adotada oficialmente pelo país, embora possam ser utilizadas como meio de troca, reserva de valor ou unidade de conta.

A existência dessas inúmeras iniciativas legislativas ao redor do mundo e o surgimento de diversos casos de fraudes no nosso mercado reforçam a necessidade de adoção de um sistema regulatório uniforme, abrangente e claro sobre a matéria no Brasil.

Contudo, embora a regulação seja pertinente, é imprescindível, na linha do que fizeram (e estão fazendo) os países mais avançados no assunto, que o processo legislativo seja precedido de estudos multidisciplinares aprofundados, análise de impactos nos mercados e participação da sociedade nas discussões. Além disso, é fundamental perfeita sincronia entre os órgãos de supervisão envolvidos (BACEN, CVM, RFB e COAF).

No Brasil, a existência de uma “regulação geral” a respeito dos serviços de intermediário financeiro e a atuação atenta dos órgãos de supervisão possibilitou a oportuna ação das autoridades investigativas na repressão de crimes contra o sistema financeiro, em especial, aqueles praticados contra o investidor “menos qualificado” e atraído por ofertas ilusórias de ganhos fantasiosos, a exemplo do que evidenciou agora a “Operação Egypto”. Contudo, falta aqui ainda um regramento específico para criptoativos que seja capaz de conferir segurança aos envolvidos nesse novo contexto de economia digital globalizada.

Do ponto de vista fiscal, a Receita Federal Brasileira acaba de editar a Instrução Normativa RFB n.º 1.888 (que passará a surtir efeitos a partir de agosto/2019) que estabelece a obrigatoriedade de prestação de informações sobre transações com criptoativos. A Instrução conceitua as operações que devem ser comunicadas e define quais as atividades consideradas como “serviços de intermediação”.

Porém, enquanto inexistente aqui um sistema regulatório abrangente e uniforme, iniciativas como esta podem carecer da necessária segurança jurídica, especialmente levando em consideração a possibilidade de aprovação de legislação federal (ou até mesmo norma regulatória por outro Ente) que atribua, por exemplo, conceituação diversa aos criptoativos e/ou aos intermediários desse mercado.

Prova disso é que em 20 de maio de 2019, a Comissão de Desenvolvimento Econômico, Indústria, Comércio e Serviço da Câmara dos Deputados recebeu o Projeto de Lei n.º 2060/2019 (de autoria do Deputado Aureo Ribeiro) que visa disciplinar “O Regime Jurídico de Criptoativos”.

Embora já exista um projeto anterior (de autoria do mesmo Deputado) dispondo sobre assunto, as propostas possuem conteúdo distinto: O primeiro projeto (PL 2303/2015) foi apresentado em 08 de julho de 2015, com a abordagem do tema em nítido descompasso com as melhores iniciativas legislativas apresentadas, até aquele momento, por outros países, enquanto que o atual apresenta inegáveis avanços, mas que ainda podem ser objeto de aprimoramento.

No primeiro projeto (ainda em tramitação após pedido de desarquivamento em março de 2019), existia uma intenção de equiparar “moedas virtuais” aos programas de milhagem oferecidos por companhias aéreas, com a definição de ambos como “arranjos de pagamento”. E o que é pior: foi apresentado texto substitutivo (pelo Deputado Expedito Neto) opinando pela proibição da emissão e circulação de criptoativos no Brasil (peculiaridade que nos aproximaria, nesse contexto, de países como Bolívia e Paquistão, e nos afastaria daqueles que deram adequado tratamento ao assunto).

A iniciativa legislativa de 2015 foi alvo de inúmeras críticas, principalmente por conta dos equívocos na conceituação da própria tecnologia, abordada apenas no contexto de sua utilização como “meio de pagamento”, sem que fossem levadas em consideração as outras inúmeras possibilidades existentes a partir da utilização da tecnologia blockchain.

Parte dos especialistas alertava também para a ausência de definição precisa dos órgãos de supervisão que seriam responsáveis pela criação das regras sobre o uso dos criptoativos a partir do critério da funcionalidade.

Agora, com a correção de alguns dos equívocos contidos no projeto de 2015, a proposição legislativa para adoção de um “Regime Jurídico de Criptoativos” nos aproxima mais das melhores práticas internacionais que visam a criação de um ambiente seguro e de estímulo ao surgimento de novas ferramentas tecnológicas, apesar de ainda haver espaço para discussão de pontos que podem ser aprimorados .

A primeira questão em debate surge da diferença na conceituação de criptoativos quando a redação do Projeto de Lei é comparada ao texto da Instrução Normativa editada pela RFB.

Enquanto o PL 2060/2019 caracteriza os criptoativos como “ativos utilizados como meio de pagamento, reserva de valor, utilidade e valor mobiliário” desde que “não sejam ou não representem moeda de curso legal no Brasil ou em qualquer outro país”, a recém-publicada Instrução RFB n.º 1.888 os define como “representação digital de valor denominada em sua própria unidade de conta, cujo preço pode ser expresso em moeda soberana local ou estrangeira, transacionado eletronicamente com a utilização de criptografia e de tecnologias de registros distribuídos, que pode ser utilizado como forma de investimento, instrumento de transferência de valores ou acesso a serviços, e que não constitui moeda de curso legal”.

Outra divergência é facilmente percebida desde a primeira leitura: no PL, o intermediário financeiro é definido como “pessoa jurídica prestadora de serviços de intermediação, negociação, pós negociação e custódia de Criptoativos”. A Receita, por sua vez, conceituou o que chama de “exchange de criptoativo” como a “pessoa jurídica, ainda que não financeira, que oferece serviços referentes a operações realizadas com criptoativos, inclusive intermediação, negociação ou custódia, e que pode aceitar quaisquer meios de pagamento, inclusive outros criptoativos” incluindo no conceito de intermediador “a disponibilização de ambientes para a realização das operações de compra e venda de criptoativo realizadas entre os próprios usuários de seus serviços”.

A existência desses pontos de divergência evidencia que algumas questões ainda podem ser aperfeiçoadas, como, por exemplo, a definição uniforme do conceito de criptoativos e descrição mais precisa das atividades de intermediação e custódia nesse mercado.

Seria também interessante o aprofundamento dos debates sobre a possibilidade de utilização de criptoativos que possuem seu valor atrelado às moedas fiduciárias oficiais (buscando justamente a estabilização de valor, sem que com isso sejam confundidos com as moedas de curso forçado). Sobre esse ponto, há no texto do Projeto de Lei expressa exclusão da conceituação de criptoativos, de unidades de valor “que sejam ou representem moeda de curso legal no Brasil ou em qualquer outro país”.

Além desses pontos, a legislação pode ser mais precisa a respeito da possibilidade de utilização dos denominados “security tokens”, vinculados a ativos reais e cuja funcionalidade é representar participação em determinado investimento.

Sob o ângulo das inovações legislativas para garantia da segurança do investidor, o PL n.º 2060/2019 modifica alguns pontos da legislação atualmente em vigor, com a criação de tipos penais específicos para as fraudes envolvendo criptoativos e o endurecimento das penas aplicáveis ao crime de “pirâmide financeira”.

Contudo, além da criação de normas penais incriminadoras, talvez seja oportuna a introdução, em nosso ordenamento, de dispositivos legais que autorizem a adoção de medidas preventivas no combate a fraudes e que visem a proteção dos investidores.

Nesse contexto, o modelo legislativo francês que estabelece a possibilidade de divulgação de “lista negra” de empresas que operam sem autorização e o bloqueio preventivo de sites parece surgir como uma opção a ser avaliada, sem prejuízo ao estudo de alternativas mais adequadas à realidade brasileira.

Essas sugestões são aqui formuladas a título exemplificativo como forma de demonstrar a existência de espaço para aprimoramento do mais recente Projeto de Lei apresentado, o que reforça a ideia de que a criação de um ambiente regulatório propício ao desenvolvimento dessas tecnologias no Brasil pressupõe ampla participação dos agentes diretamente envolvidos (desenvolvedores, investidores, operadores e reguladores) e da sociedade. Além disso, é fundamental o desenvolvimento de práticas destinadas ao enquadramento dos criptoativos em todos os seus aspectos, com previsão sobre os impactos fiscais e contábeis oriundos de sua manutenção e/ou circulação, devendo ser levada em conta principalmente sua funcionalidade, sem deixar de lado a necessária proteção ao investidor.

A definição de um sistema regulatório claro e uniforme sobre os criptoativos, certamente, contribuirá para o surgimento de novas ferramentas tecnológicas, na mesma medida em que atrairá o interesse de investidores e evitará que pessoas de boa fé sejam vítimas daqueles que se valem da ausência de regramento específico para práticas de condutas fraudulentas.

Levando em conta nossa realidade atual e enquanto não implementado um sistema regulatório específico, é fundamental observar as regras gerais já existentes no mercado financeiro, principalmente com relação ao serviço de intermediação e captação de recursos, sem perder de vista os inúmeros comunicados a respeito dos criptoativos já veiculados pelos órgãos de supervisão.

Vale destacar que inúmeras instituições atuam regularmente no mercado brasileiro de consultoria e intermediação financeira, observando estritamente as regras gerais em vigor. Além disso, os órgãos reguladores dispõem de ferramentas para consulta cadastral, existindo também inúmeros sites especializados que atualizam regularmente as informações sobre os investimentos em criptoativos, alertando, inclusive, para casos de suspeita de fraude. Exemplo disso é que os serviços oferecidos pela empresa alvo da recém deflagrada “Operação Egypto” já eram, antes mesmo da divulgação das investigações, constantemente questionados em matérias publicadas por veículos especializados, num forte indicativo da possível existência de irregularidades.

Para aqueles que pretendem investir nessas inovadoras modalidades, a sugestão é no sentido de que sejam adotadas todas as precauções para confirmação da regularidade das atividades exercidas pela empresa que oferece serviços de intermediação e custódia, valendo tanto a consulta aos cadastros dos órgãos de supervisão, quanto pesquisa de informações já veiculadas nos inúmeros sites especializados. Fica por fim o alerta de que qualquer promessa de investimento com garantia de retorno deve ser recebida com desconfiança.

*Paulo Abe, advogado em São Paulo. Especialista em Direito Bancário, Econômico e Regulatório

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