I - O FATO
Informa-se que diante da crise na saúde no estado do Amazonas, diversos órgãos federais e locais apresentaram no dia 14 de janeiro do corrente ano à Justiça Federal de Manaus uma ação civil pública. Na ação, afirmam que a responsabilidade é do governo federal e que cabe à União assegurar o fornecimento regular de oxigênio para os hospitais.
O estado vive um aumento no número de casos de Covid-19. Hospitais do Amazonas estão superlotados e sem oxigênio para os pacientes, que estão sendo transferidos para unidades em outros estados.
A ação foi apresentada por Ministério Público Federal (MPF); Ministério Público do Estado do Amazonas (MP-AM); Ministério Público do Trabalho (MPT); Ministério Público de Contas (MPC); Defensoria Pública da União (DPU); e Defensoria Pública do Estado do Amazonas (DPE-AM).
II - O SUS
No Brasil, os cidadãos podem contratar um plano de saúde privado ou usar o SUS (Sistema Único de Saúde), bancado pelo governo federal. Em países da Europa, como Inglaterra e Espanha, o Estado também se encarrega de prover saúde em troca do pagamento de impostos. Nos Estados Unidos, por outro lado, a única forma de receber atendimento é pagando um convênio particular. Pessoas abaixo da linha de pobreza e idosos são os únicos beneficiados por serviços gratuitos como o Medicare e Medicaid, que prestam apenas atendimentos mais simples e de emergência.
No Brasil, ainda milhares de pessoas estão morrendo vítimas desse terrível mal.
Não será o sistema privado de saúde que irá resolver o gravíssimo problema de saúde pública no Brasil.
Nossa Constituição define que a saúde é direito de todos e dever do Estado, mas essa também, como tantas outras obrigações do Estado brasileiro diante dos seus cidadãos, tem sido historicamente difícil de ser atendida. No caso da saúde, há um grande caminho a percorrer, seja sob o aspecto do equacionamento da capacidade do Estado de financiar sua obrigação constitucional, seja pela busca de soluções alternativas mediante aquilo que se convencionou chamar de saúde suplementar.
Foi com a Constituição de 1988 que se institui o Sistema Único de Saúde (SUS), no qual a universalidade, a equidade e a integralidade da assistência à saúde de todos os cidadãos são preceitos básicos. Configurou-se aí o lema "Saúde, direito de todos e dever do Estado". Embora o conceito do SUS tenha sido uma enorme evolução em relação à situação anterior, já que abriu a perspectiva de atendimento a parcelas da população inteiramente desassistidas, a realidade tem sido muito mais desafiadora do que a pretensão dos legisladores e a capacidade dos executores públicos.
Enquanto o sistema público de saúde no Brasil consome 3,5% do Produto Interno Bruto (PIB), países como a Argentina chegam a 6% e os Estados Unidos a 12%. A realidade é que o SUS ainda tem se revelado incapaz de oferecer assistência a todos, levando crescentes camadas da população à demanda da saúde suplementar, por meio dos serviços oferecidos pela iniciativa privada. Entre 1987 e 1992, o número de usuários da medicina suplementar cresceu a uma taxa média anual de 7,4%.
O sistema único de saúde, integrado de uma rede regionalizada e hierárquica de ações e serviços de saúde, constitui o meio pelo qual o Poder Público cumpre seu dever na relação jurídica de saúde que tem no polo ativo qualquer pessoa e comunidade, já que o direito à promoção e à proteção da saúde é também um direito coletivo. O sistema único de saúde implica ações e serviços federais, estaduais, distritais(DF) e municipais, regendo-se pelos princípios da descentralização com direção única em cada esfera de governo de atendimento integral, com prioridade para as atividades preventiva e da participação da comunidade, o que confirma o seu caráter de direito social pessoal, de um lado, e de direito social coletivo do outro. É por meio dele que o Poder Público desenvolve e controla uma série de atividades de controle de substâncias de interesse para a saúde e outras destinadas ao aperfeiçoamento de prestações sanitárias.
Quase 80% dos idosos dependem exclusivamente do SUS, uma preocupação a mais para eles no momento em que a pandemia ameaça começar a exaurir os leitos e recursos do Sistema Único de Saúde.
Daí a incomensurável importância de um sistema público de saúde no Brasil, extremamente avançado em relação a nações hegemônicas como os Estados Unidos.
Nossa Constituição define que a saúde é direito de todos e dever do Estado, mas essa também, como tantas outras obrigações do Estado brasileiro diante dos seus cidadãos, tem sido historicamente difícil de ser atendida. No caso da saúde, há um grande caminho a percorrer, seja sob o aspecto do equacionamento da capacidade do Estado de financiar sua obrigação constitucional, seja pela busca de soluções alternativas mediante aquilo que se convencionou chamar de saúde suplementar.
Foi com a Constituição de 1988 que se institui o Sistema Único de Saúde (SUS), no qual a universalidade, a equidade e a integralidade da assistência à saúde de todos os cidadãos são preceitos básicos. Configurou-se aí o lema "Saúde, direito de todos e dever do Estado". Embora o conceito do SUS tenha sido uma enorme evolução em relação à situação anterior, já que abriu a perspectiva de atendimento a parcelas da população inteiramente desassistidas, a realidade tem sido muito mais desafiadora do que a pretensão dos legisladores e a capacidade dos executores públicos.
III - O SUS COMO UM SISTEMA COM COMPETÊNCIAS DEFINIDAS
No artigo 6º da Constituição, a preservação da saúde é erigida à categoria de direito social, na forma nela especificada. A seguir, o artigo 23 assevera que constitui competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios cuidar da saúde (inciso II), competindo aos mesmos entes legislar concorrentemente sobre a defesa da saúde (art. 24, inciso XII).
O SUS é concebido como um sistema, ou seja, como um conjunto, cujas partes encontram-se coordenadas entre si, funcionando segundo uma estrutura organizada, submetida a princípios e diretrizes fixados legalmente. Sendo um sistema, as partes que o compõem integram uma rede regionalizada e hierarquizada, sob o comando da União, a quem cabe definir as regras gerais sobre a matéria.
O sistema é único já que as regras que o informam emanam da União, que as estabelece nos termos do explicitado no art. 23 e seu inciso II, da Constituição Republicana. Aos Estados cabe, segundo o mesmo dispositivo, detalhar as regras aplicáveis no âmbito de suas atividades ou segundo o que a legislação federal lhe atribuir. Aos Municípios, no exercício de uma competência que é apenas residual, cabe disciplinar as questões restritas às suas peculiaridades.
O Sistema Único de Saúde é cooperativo. Cada ente federativo - União, Estados e Municípios - possui suas competências estabelecidas, em regra, pela Lei 8080/90 - Lei Orgânica da Saúde.
O artigo 8º da referida Lei estabelece que as ações e serviços de saúde de forma regionalizada e hierarquizada em "níveis de complexidade crescente". Ou seja, o que define, em linhas gerais, a participação imediata ou mediata de um ente federativo (União, Estados e Municípios) é a complexidade crescente de determinada demanda; se aquela demanda tem complexidade local, que possa ser absorvida pelo Município, este é o ente que se responsabiliza diretamente por ela. Porém, se ela alcança complexidade que ultrapassa as "forças" municipais, cabe ao Estado prestar tal "socorro". E, se o Estado se demonstra incapaz pela complexidade da questão, a União acaba por assumir tais ações.
O artigo 16 desta Lei define as competências da União no Sistema Único de Saúde. São 19 incisos com as mais variadas responsabilidades, dentre elas, prestar cooperação financeira aos Estados e Municípios. Ou seja, a União não funciona apenas como órgão que repassa dinheiro aos Estados e Municípios. Cumpre a União Federal todo planejamento, normatização, fiscalização, coordenação e articulação da rede para o perfeito funcionamento do sistema nas três esferas de governo.
Dentro da concepção de organização sob a hierarquização em níveis de "complexidade crescente", a União também tem papel fundamental em ações epidemiológicas que escapam do controle dos demais entes federativos.
Nesse sentido, o artigo 16, parágrafo único, daquela Lei, ao estabelecer as competências da União, dispõe expressamente que lhe cabe "executar ações de vigilância epidemiológica e sanitária em circunstâncias especiais, como na ocorrência de agravos inusitados à saúde, que possam escapar do controle da direção estadual do Sistema Único de Saúde (SUS) ou que representem risco de disseminação nacional".
O funcionamento do SUS e a sua descentralização, com a atribuição de competências, assim consta da mencionada Lei nº 8.080/90: a) a unicidade do SUS é caracterizada por uma hierarquia de comando, exercida (i) pelo Ministério da Saúde; (ii) pelas Secretarias Estaduais de Saúde; e (iii) pelas Secretarias Municipais de Saúde (art. 9º). Ou seja, a União, através do Ministério da Saúde, estabelece as regras básicas de funcionamento do sistema, como um todo. Aos Estados cabe detalhar as regras aplicáveis no âmbito de suas atividades ou segundo o que a legislação federal lhes atribuir. Aos Municípios, no exercício de uma competência que é apenas residual, compete disciplinar as questões restritas às suas peculiaridades; b) são competências do Ministério da Saúde: promover a descentralização para as unidades federadas e para os municípios, dos serviços e ações de saúde, respectivamente, de abrangência estadual e municipal (inciso XV do art. 16) e elaborar o Planejamento Estratégico Nacional, em cooperação técnica com os Estados, Municípios e Distrito Federal (inciso XVIII do art. 16); c) é competência das Secretarias Estaduais de Saúde promover a descentralização para os municípios dos serviços e das ações de saúde (inciso I do art. 17); d) às Secretarias Municipais de Saúde compete planejar, organizar, controlar e avaliar as ações e os serviços de saúde e gerir e executar os serviços públicos de saúde (inciso I do art. 18), o que deve ser feito em consonância com o disposto no inciso II do mesmo artigo: participar do planejamento, programação e organização da rede regionalizada e hierarquizada do Sistema Único de Saúde - SUS, em articulação com sua direção estadual; e) respeitada a integralidade de atendimento, abrangida pela regionalização, cada ente público só é responsável pela execução dos respectivos planos de saúde, segundo a regra do art. 36 e seus parágrafos, da Lei nº 8.080/90.
A responsabilidade entre os entes da Federação é repartida. À União cabem os procedimentos de alta complexidade/alto custo; aos Estados, as de alta e média complexidade; aos Municípios, de acordo com as PPI, as ações básicas e as de baixa complexidade e, segundo acordado com os Estados, as de média e alta complexidade para as quais possuam recursos financeiros, humanos e materiais.
Dito isso, cabe aduzir que há responsabilidade da União Federal com relação aos tristes acontecimentos que assolam o estado do Amazonas, nos limites das obrigações legais que lhe foram delegadas pela Lei 8.080/90.
Daí porque a ação civil pública ajuizada, de cunho inibitório, objetivando fazer cessar um ilícito grave. A par disso, cabe a tutela reparatória com o objetivo de ressarcir às vítimas e suas famílias pelos prejuízos levantados, reparando-se o dano.
Disse bem o presidente da Câmara, Rodrigo Maia (DEM-RJ), quando afirmou que o governo federal tem responsabilidade pela falta de assistência médica às pessoas contaminadas pela Covid-19 em Manaus, capital do Amazonas, porque é responsável por coordenar o Sistema Único de Saúde (SUS).
É responsabilidade do governo federal organizar a questão da vacinação, que foi negada durante muito tempo por parte do entorno do presidente e até agora é negada.
IV - AS CONSEQUÊNCIAS
Cabe ao Ministério Público Federal, através da Procuradoria Geral da República, apurar as condutas, porventura omissivas, do atual presidente da República e do ministro da saúde nos acontecimentos acima narrados.
Será caso de abrir um procedimento próprio para tal. Esse crime a examinar seria a prevaricação. Essa responsabilidade que aqui se fala é por crime comum, pois o crime de responsabilidade está clausulado em lei extravagante, Lei 1.079/1950, se comprovado "atentado à Constituição".
Enquanto isso, consoante informou o site da PGR, "após negociações entre a Procuradoria-Geral da República (PGR), por meio do Gabinete Integrado de Acompanhamento da Epidemia Covid-19 (Giac), a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa), as Forças Armadas, o Ministério da Saúde, a empresa White Martins e outros órgãos, começaram a chegar a Manaus (AM) nesta sexta-feira (15) os primeiros carregamentos de oxigênio para ser utilizado no tratamento de pacientes com covid-19."
O papel do Parquet não deve ser de órgão de apoio, de assistência. Cabe a ele o exercício da ação penal, consoante é dito no artigo 129, I, da Constituição Federal.
Ademais, não cabe à direção da instituição ministerial agir em sobreposição ao procurador natural já instalado que poderia, inclusive, pelos institutos já concebidos pelo CPC de 2015, tomar essas negociações a serem referendadas pelo juízo próprio.
Por fim, há notícia de que a PGR tomou iniciativa de abrir inquérito para apurar junto ao Superior Tribunal de Justiça a conduta para o caso das autoridades do governo do Amazonas e do município de Manaus. Ora, se há responsabilidades ainda da União Federal, essa investigação deveria ser aberta junto ao STF, por conta do exposto.
*Rogério Tadeu Romano, procurador regional da República aposentado. Professor de Processo Penal e Direito Penal. Advogado
