O saneamento pede socorro

O saneamento pede socorro

Fernando Vernalha*

25 de junho de 2020 | 15h30

Fernando Vernalha. FOTO: DIVULGAÇÃO

A numerologia do saneamento impressiona. Atualmente, praticamente metade da população brasileira não tem acesso à coleta de esgoto, segundo informações do SNIS. São 100 milhões de brasileiros vivendo à margem desse serviço. Apenas 46% do esgoto coletado é tratado. Outros 35 milhões de brasileiros não têm acesso ao abastecimento de água tratada. Esses dados revelam a enorme distância que temos de percorrer para a universalização do saneamento no Brasil. Sua precariedade tem sido cruamente exposta pela pandemia do coronavírus: como evitar a propagação do contágio em um país onde dezenas de milhões pessoas não têm acesso a condições mínimas de higienização?

Segundo dados do Plano Nacional de Saneamento Básico, o custo para universalizar o acesso a estes serviços é da ordem de R$ 508 bilhões, estimados para investimentos entre 2014 a 2033 (incluindo-se serviços de água, esgoto, resíduos e drenagem). Meta inalcançável a considerar o nível atual de investimentos no setor, que não chega a R$ 11 bilhões anuais. Com uma agenda tão exigente para investimentos, e sem que os atuais operadores mostrem aptos a conduzi-la, a busca por um novo modelo para o saneamento afigura-se urgente.

Sob este contexto, o Senado aprovou na data de ontem o Projeto de Lei 4.162/2019, que pretende reformular a legislação do saneamento. Seu objetivo principal é atualizar a legislação com vistas a viabilizar a abertura do setor para uma maior participação de concessionários privados. Parte-se da ideia de que a ampliação da participação privada poderá melhorar a eficiência na operação destes serviços e possibilitar investimentos para uma agenda de universalização já muito defasada. Afinal, com apenas 6% desse mercado (água e esgoto), as concessionárias privadas já respondem atualmente por aproximadamente 20% dos investimentos em saneamento, segundo dados da ABCON (Panorama, 2019).

Atualmente, esses serviços são prestados majoritariamente pelas chamadas CESBs (Companhias Estaduais de Saneamento Básico), sob um modelo herdado do PLANASA, criado no final da década de 70 a partir da articulação entre a União, estados e os municípios para implementar investimentos no saneamento. Esse arranjo funcionou historicamente para o desenvolvimento do setor, mas há muitos anos sua obsolescência é diagnosticada. Com raras exceções, as CESBs não foram capazes de promover os investimentos necessários para avançar com a agenda de universalização do setor. Problemas relacionados à ausência de planejamento e de projetos e à dificuldade de acessar financiamentos impediram a construção de uma agenda robusta de investimentos. Como resultado, além da frustração das metas de universalização traçadas para o setor, deixamos de reduzir as ineficiências energéticas e operacionais do sistema. Basta lembrar o nosso alarmante índice de perda de água: 38.3% de toda a água produzida no país para distribuição é perdida, segundo dados do SNIS.

Esse cenário de ineficiência crônica é agravado pela falta de competitividade no setor de saneamento. Pela legislação atual, a exploração destes serviços pelas CESBs depende da celebração dos chamados “contratos de programa” com os municípios, o que é feito sem necessidade de licitação. Não raramente esses contratos são lacônicos e relapsos, sem a previsão de padrões operacionais e parâmetros de eficiência mais específicos e exigentes. Já a regulação do setor é fragmentada e heterogênea, o que compromete a sua qualidade técnica e aumenta os custos de transação dos operadores.

Uma das propostas do Projeto de Lei é precisamente proibir que as companhias estaduais possam contratar estes serviços diretamente com os municípios sem submeter-se a um processo de licitação. Com isso, as companhias que desejassem celebrar contratos com os municípios estariam obrigadas a disputa-los em igualdade de condições com operadores privados. A ideia é favorecer a competitividade entre operadores, com vistas a ampliar a eficiência e elevar o nível de investimentos no setor.

Para implementar a “abertura” do saneamento, o Projeto de Lei propõe um novo modelo para a regulação setorial, operado pela Agência Nacional de Águas (a ANA). O objetivo é melhorar a qualidade técnica e a uniformidade da regulação, criando um ambiente com estabilidade jurídica e institucional que viabilize uma maior participação privada no setor.

O anseio por uma maior participação do setor privado no saneamento é inspirado em casos pontuais de sucesso. Talvez o mais emblemático deles seja o do município de Uruguaiana (RS), cujo investimento privado produziu um salto para a universalização em 6 anos: de 9% de cobertura de esgotamento sanitário em 2012 para impressionantes 94% em 2018, segundo dados da ABCON (Panorama, 2019).

Esse caso chama a atenção para uma externalidade importante do investimento em saneamento para a saúde pública. Em Uruguaiana, os casos de internação por doenças diarreicas despencaram de 3002, em 2012, para 106 casos, em 2018. Números que bem exemplificam o enorme impacto que essa agenda terá no custo do sistema de saúde no Brasil.

Em suma: aumentar a participação privada no setor parece fazer todo o sentido. A questão é saber se esse processo será acompanhado de uma boa regulação, apta a melhorar a performance técnica e a eficiência dos operadores e a criar os incentivos corretos para que eles possam repassá-la aos usuários. Além disso, é fundamental que o saneamento seja planejado regionalmente, neutralizando-se assimetrias a partir de políticas de subsidio cruzado etc.

Parece-me que o Projeto de Lei aprovado ontem se esforça em criar as condições para tanto. Além de viabilizar a construção de pautas regulatórias federais para o setor – o que na minha visão é algo desejável -, o PL cria marcos temporais bem definidos para o cumprimento de metas de eficiência e de universalização pelos operadores, assim como não se furta a propor uma abordagem regional para o saneamento. Embora o Projeto deixe aberta a porta para que as companhias estaduais renovem seus atuais contratos de programa, parece-me que as metas de universalização ali previstas, porque exigentes demais para a baixa capacidade de investimento das CESBs, não desestimularão os estados à desestatização dos serviços. Mas o custo político da privatização plena pode dar lugar à disseminação de arranjos em que a companhia estadual se mantenha na produção da água, transferindo-se os serviços abastecimento de água e o esgotamento sanitário para operadores privados. Será uma espécie de “privatização branca”.

A ampliação da participação privada no saneamento, enfim, é algo desejável e até urgente. Mas é claro que o sucesso desse modelo dependerá da capacidade da ANA em se estruturar e prover uma boa regulação para o setor. Essa, uma variável fundamental para que melhoremos a performance dos operadores e avancemos com a agenda de universalização. A conversão deste Projeto em lei será um passo importante para virarmos a página da história do saneamento no Brasil.

*Fernando Vernalha, doutor em Direito (UFPR). Professor de Direito Público convidado de diversas instituições. Visiting Scholar na Columbia University School of Law, NY, EUA, 2017. Sócio do Vernalha Guimarães e Pereira Advogados

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