O presidente da República e os governadores diante da CPI da Covid-19

O presidente da República e os governadores diante da CPI da Covid-19

Rogério Tadeu Romano*

31 de maio de 2021 | 05h30

Rogério Tadeu Romano. FOTO: ARQUIVO PESSOAL

I – O FATO

Noticiou o site do jornal O Globo, em 26 de maio do corrente ano, que o senador Randolfe Rodrigues (Rede-AP) apresentou um requerimento na CPI da Covid para convocar o presidente Jair Bolsonaro, na condição de testemunha. Segundo Randolfe, é preciso que Bolsonaro explique os “graves fatos” que contribuíram para mais de 450 mil mortes em decorrência da pandemia no Brasil.

A Comissão Parlamentar de Inquérito também resolveu convocar alguns governadores para depor.

II – A CPI: NATUREZA JURÍDICA, HISTÓRICO E ABRANGÊNCIA

Ascension Elvira Perales (Comisiones de investigacion en el ‘Bundestag’. Un estudio de jurisprudencia.” in Revista Española de Derecho Constitucional, ano 7, nº 19, janeiro/abril de 1987, p. 266)., citando Klaus Stern (Die Kompetenz der Untersuchungsausschüse nach Artikel 44 Grundgesetz im Verhältnis zum Exekutive under besonderer Berücksichtigung des Steuergeheimnisses” inArchiv des öfenthlichen Rechts, nos2-3, setembro de 1984), define as comissões parlamentares de inquérito como órgãos parlamentares que oferecem o esclarecimento do estado de coisas real mediante meios parlamentares com o fim de obter uma valoração política, conforme Yuri Carajelescov (Comissões Parlamentares de Inquérito em Portugal e no Brasil).

Sabe-se que a Constituição de 1934 foi a primeira a falar em Comissão Parlamentar de Inquérito. O tema voltou a ser objeto de prescrição pela Constituição de 1946.

A Constituição de 1967, assim como a Emenda Constitucional nº 1/69, uma Constituição outorgada, texto oriundo de um Estado Autoritário, trouxeram limitações ao instituto.

Ao registrar as limitações impostas pelo texto da Emenda Constitucional no 1/69, Erival da Silva Oliveira (Comissão parlamentar de inquérito. São Paulo: Ícone, 1999, . 33) disse que: “Pela sua simples leitura percebe-se o aumento da dificuldade para convocar um Ministro de Estado (auxiliar do Poder Executivo), só sendo possível com a deliberação da maioria da Casa Legislativa solicitante, o que antes não era necessário. A Constituição de 1969, à época denominada de Emenda Constitucional no 1, impôs outras limitações às investigações parlamentares quanto ao número de comissões de inquérito e os seus deslocamentos. Ali, dificultou-se o comparecimento de Ministros de Estado à Câmara e ao Senado e, também, ao limitar o número de CPIs simultâneas ao máximo de cinco.

Veio a Constituição de 1988, estabelecendo o Estado Democrático de Direito.

Sobre ela disse, na matéria, Carlos Alberto Vieira Nina (A Comissão Parlamentar de Inquérito nas Constituições Brasileiras, Revista de Informação Legislativa, Brasília, ano 42,n. 166, abril/jun/2005):

“Uadi Lammêgo Bulos (2001, p. 190), ao constatar o fortalecimento do dispositivo assim se pronuncia:“Sem sombra de dúvida a disciplina ampla do instituto aumentou a sua difusão entre nós, o que é positivo num primeiro momento, embora venha causando problemas na prática. Agora as CPIs têm poderes instrutórios, e os seus relatórios, para produzir efeitos, não mais dependem da apreciação prévia do plenário das Casas ou do Congresso Nacional, como era outrora. O Diploma Político de 1988, portanto, prestigiou as comissões parlamentares de inquérito, concebendo-as como formidáveis instrumentos de controle do Poder Executivo.”A mais recente Lei Fundamental inovou dando poderes de investigação próprios das autoridades judiciais às comissões congressuais de inquérito, que não eram contemplados nos textos anteriores. “Esta inovação”, no dizer de Erival da Silva Oliveira (1999, p. 37), “ocasiona até o presente uma série de dúvidas jurídicas que serão dirimidas por decisões judiciais”. Ao discorrer sobre o novo texto constitucional, especificamente sobre o artigo 585, que trata das comissões parlamentares de inquérito, Luiz Carlos dos Santos Gonçalves (2001, p. 35) ensina as alterações ocorridas com o instituto: “As inovações trazidas pelo artigo mencionado da Carta de 1988 referem-se à definição dos poderes de investigação das Comissões e a necessidade de encaminhamento das conclusões alcançadas no inquérito para o Ministério Público, ‘se o caso’. Reproduziu-se a possibilidade de instauração das Comissões a partir do requerimento de um terço dos membros de cada Casa Congressual, a exigência de apuração de fato determinado e por prazo certo. Deixaram de ter sede constitucional a vedação de funcionamento de mais do que cinco Comissões concomitantemente, ‘salvo deliberação da maioria’ e a de custeio de viagens acaso realizadas pelos parlamentares dentro das atividades do inquérito.”

III – AS LIMITAÇÕES DA CPI NUM SISTEMA PRESIDENCIALISTA

Pois bem. Nunca houve convocação de presidente da República para falar em CPI.

O rito de uma Comissão Parlamentar de Inquérito não pode substituir ao do impeachment ou ainda de uma ação penal. Daí ser absolutamente inadequada a sua oitiva em sede de Comissão Parlamentar de Inquérito dentro do sistema presidencialista. No Parlamentarismo, sim, o chefe de governo, primeiro-ministro pode se submeter a isso, em razão de que a responsabilidade política do governo perante o parlamento, é um dos elementos caracterizadores do regime parlamentar. Daí porque há a chamada moção de censura.

No parlamentarismo, a função controlante do Parlamento é mais extensa que a função de controle político do governo. Ele exerce uma vasta função fiscalizadora do governo até a fiscalização de atos de necessidade constitucional, inclusive controlando abusos e irregulares da Administração que lhe sejam levados a seu conhecimento, como ensinou Canotilho (Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 4ª edição, pág. 621).

Aliás, em Portugal, a Lei no05/93 prevê que os “inquéritos parlamentares podem ter por objeto qualquer matéria de interesse público relevante para o exercício das atribuições da Assembleia da República.” (artigo 1o, no2).

Ainda em Portugal, as comissões de investigação podem convocar funcionários, agentes do Estado e de outras entidades públicas, os quais não podem recusar-se a comparecer perante a comissão, salvo se estes requererem a alteração da data da convocação, por imperiosa necessidade de serviço, desde que não fique frustrada a realização do inquérito. A falta de justificativa legal pelo não comparecimento e a recusa de depoimento constituem crime de desobediência qualificada, para os efeitos do Código Penal português (artigo 17o, no3, combinado com artigo 19o, no 1, todos da Lei n o5/93)

Jorge Miranda (Sobre as Comissões Parlamentares de Inquérito”in Direito e Justiça, XIV, 1/2000, págs.33/34) ensinou que “as comissões de investigação podem ter por objeto qualquer matéria de interesse público relevante para o exercício da Assembleia (art. 1o, no 2 da Lei no5/93), comportam implicações, primeiro que tudo, no âmbito do Governo –responsável politicamente perante ela (arts. 190oe segs. da Lei Fundamental).”

E ainda afirmou Jorge Miranda:

“Não têm, no entanto, de ficar aí circunscritos: nada impede que possam atingir as esferas do Presidente da República (v.g., uma viagem oficial ao estrangeiro), dos tribunais (v.g., atrasos em processos) e de outros órgãos constitucionais embora não de órgãos das regiões autônomas –à luz desse princípio geral de vigilância, fiscalização e controlo.”

Esse é o exemplo de Portugal, onde há um sistema governamentalista e um regime semipresidencialista tal como na Áustria, na Irlanda, na Islândia, algo próximo ao parlamentarismo.

Tal não se dá no presidencialismo á luz desse sistema de freios e contrapesos.

Disse bem Canotilho (obra citada, pág. 552) que às comissões parlamentares de inquérito não assiste substituir o Poder Judiciário em sua missão jurisdicional. Vale dizer: a constituição desses órgãos parlamentares não coloca em xeque a independência do Judiciário porque realizam missão distinta da constitucionalmente reservada aos juízes.

Como disse Yuri Carajelescov (Comissões Parlamentares de Inquérito em Portugal e no Brasil) a tarefa de comissão parlamentar de inquérito, em suma, é reunir elementos para que o parlamento realize a fiscalização no plano político de órgãos públicos; investigar fatos de interesse público e reunir elementos que permitam o aprimoramento da atividade legislativa e da própria legislação, inconfundível, assim, com a função precípua do Judiciário que é de dirimir conflitos em vista à pacificação social

A primeira Constituição escrita que adotou integralmente a doutrina de Montesquieu, em sua O Espírito das Leis, foi a da Virgínia, em 1776, seguida por outras, como as de Massachussetts, Maryland, New Hampshire e pela Constituição americana os constitucionalistas norte-americanos, de modo categórico, que a concentração de três poderes num só órgão de governo, representa a verdadeira definição de tirania.:

“Quando na mesma pessoa ou corporação, o poder legislativo se confunde com o executivo, não há mais liberdade. Os três poderes devem ser independentes entre si, para que se fiscalizem mutuamente, coíbam os próprios excessos e impeçam a usurpação dos direitos naturais inerentes aos governados. O Parlamento faz as leis, cumpre-as o executivo e julga as infrações delas o tribunal. Em última análise, os três poderes são os serventuários da norma jurídica emanada da soberania nacional.”

Omar Aziz (sentado), presidente da CPI da Covid; Randolfe Rodrigues, vice (à esq.); e o relator Renan Calheiros. FOTO: EDILSON RODRIGUES/AG. SENADO

IV –OS PODERES DA CPI E SUAS LIMITAÇÕES

As comissões parlamentares de inquérito gozam de poderes de investigação próprios das autoridades judiciárias, nos termos do art. 58, parágrafo 3o da Constituição.

Assim, uma comissão parlamentar de inquérito possui poderes para determinar diligências e, além disso:

a. requerer a convocação de Ministros de Estado;

b. tomar o depoimento de quaisquer autoridades, sejam federais, estaduais ou municipais;

c. ouvir indiciados;

d. inquirir testemunhas;

e. requisitar informações e documentos de repartições públicas e autárquicas;

f. transportar-se para os lugares onde for necessária sua presença

Além desses poderes, os regimentos de cada uma das Casas do Congresso Nacional poderão, observando o preceito constitucional do art. 58, parágrafo 3o , instituir outros poderes, com o propósito de permitir um melhor desempenho de suas atribuições.

No entanto as comissões parlamentares de inquérito sofrem algumas limitações. Uma delas é a de não podem investigar o presidente da República, uma vez que se trata de uma prerrogativa do cargo, de só poder ser investigado, processado e julgado na forma do art. 85 e seguintes da Constituição. Uma CPI não julga ninguém e muito menos processa e julga o Presidente da República. Quem o faz é o supremo Tribunal Federal ou o Senado Federal, nos termos que dispõe a Constituição Federal. Após os trabalhos investigatórios ela prepara um Relatório Final e encaminha ao Ministério Público se entender que há indícios de autoria e materialidade delituosas. Apesar da Constituição Federal não ser explícita, se não pode uma CPI investigar um presidente da República, não poderá ouvi-lo como tal. No entanto, poderá a CPI enviar à Presidência da República ofícios, solicitando respostas às perguntas que assim entenda sejam formuladas, para que ele, como testemunha egrégia, possa escolher a melhor forma de respondê-las como testemunha.

Com relação aos governadores atende-se que o artigo 146 do regimento do Senado diz:

‘Não se admitirá comissão parlamentar de inquérito sobre matérias pertinentes:

1- à Câmara dos Deputados

2- às atribuições do Poder Judiciário

3- aos Estados

O Supremo Tribunal Federal já concluiu que a comissão parlamentar de inquérito destina-se a apurar fatos relacionados à Administração. Objetiva conhecer situações que possam ou devem ser disciplinadas em lei, ou ainda verificar os efeitos de determinada legislação, sua excelência, inocuidade ou nocividade. Seu escopo não é apurar crimes, nem, tampouco, puni-los competência esta dos poderes Legislativo e Judiciário. Se no curso de uma investigação venha a deparar-se com fato criminoso, dele dará ciência ao Ministério Público, para os fins de direito como qualquer autoridade, e mesmo como qualquer do povo (STF, RDA, 199:2050).

Discute-se a questão da competência para que o Senado possa apurar fatos ocorridos nas diversas unidades da federação com relação a fatos ligados à administração de recursos para o atendimento da população por conta da pandemia da Covid-19.

Sobre ela disse o ministro Celso de Mello (Investigação parlamentar estadual: as comissões especiais de inquérito, in Justitia, p.155) que a competência para investigar é limitada pela competência para legislar, de tal sorte que será abusiva a utilização do inquérito parlamentar para elucidar fatos que refujam às atribuições legiferantes do órgão investigante.

Fábio Konder Comparato (Comissões parlamentares de inquérito: limites, direito público: estudos e pareceres, p.91) entende que “a atividade fiscal ou investigatória das comissões de inquérito há de desenvolver-se no âmbito de competências do órgão dentro do qual elas são criadas.”

Por sua vez Alexandre Hissa Kimura (CPI-Teoria e Prática, Editora Juarez de Oliveira, 2001, p. 47) assim ensinou:

“Podem ser criadas comissões de inquérito respeitando-se as competências legislativas e administrativas que a Constituição conferiu à União, aos Estados-membros, ao Distrito Federal e aos Municípios.”

Bem lembrou Carlos Alberto De Alckmin Dutra (Comissões Parlamentares de Inquérito: Sua competência investigatória) que à União, aos Estados Federados e aos Municípios é vedado invadir o campo de atuação legislativa exclusiva de cada entidade federativa, nos moldes enumerados pela Carta Política de 1988.

Ainda ensina Carlos Alberto De Alckmin Dutra (obra citada) que No caso Hammer v. Dagenhart (247 U.S. 251), a Suprema Corte norte-americana assentou que o Governo Federal fere o sistema federativo quando invade os poderes reservados aos Estados. Seguindo essa orientação, no caso United States v. Owlett (M. D. Pa. 1936), decidiu-se que as CPIs devem permanecer circunscritas ao seu campo de ação legislativa: The attempt (…) to investigate a purely federal agency is an invasion of the sovereign powers of the United States of America (…) The investigatory power of a legislative body is limited to obtain information on matters which fall within its proper field of legislative action (apud João Carlos Mayer Soares, in Poder sobre a informação: comissões parlamentares de inquérito e suas limitações, in Juris Sintese, p.2).

No entanto outra é a posição de Frederico Augusto D’ Àvila Riani (Comissão parlamentar de inquérito: requisitos para criação, objeto e poderes, Revista de direito constitucional de internacional, p.188-189) quando afirmou:

“Críticas podem ser feitas a estes critérios interpretativos (vinculação do objeto da CPI à competência do órgão Legislativo). Qual o critério para determinação da competência do órgão Legislativo que vai delimitar os possíveis objetos de uma CPI? São as competências legislativas privativas? São as competências legislativas concorrentes? São as competências privativas de cada Casa, em se tratando de Congresso Nacional? São competências materiais? São todas elas? Não nos parece seja esse (competência do órgão Legislativo) um bom critério delimitador do objeto de uma CPI. Principalmente porque grande parte de nossa legislação está dentro do que a doutrina chama de competência concorrente –art. 24, CF. E mais, os municípios podem legislar sobre tudo aquilo que se referir a legislação federal e estadual (art. 30, II, CF). Como, então, se delimitar o objeto da CPI pela competência legislativa? Se o fator determinante para a sua criação, ou não, for a competência para a criação de normas gerais, teremos, praticamente, só CPI’s federais, devido à peculiaridade de nosso federalismo, que concentra poderes na União. Outro aspecto é que o parlamento é, pelo menos em tese, o órgão estatal mais representativo da sociedade. É um órgão plural por excelência. Por isso, não se pode fazer uma interpretação restritiva no que diz respeito a suas atribuições.”

Então propôs o professor Riani, como exposto por Carlos Alberto De Alckmin Dutra (obra citada):

“Pensamos que a resposta adequada é o interesse público local. Em primeiro lugar, é primordial, imperativo, que o fato investigado seja realmente de interesse público. Em segundo lugar, é preciso que esse fato afete a vida dos indivíduos que estejam na circunscrição do órgão Legislativo que esteja instalando a comissão. Pode-se argumentar que sempre que houver interesse de um município haverá também do estado no qual ele se insere. E que se for interesse do estado também será da União. Entretanto, o critério proposto é baseado na inteligência do art. 30, I, da CF, quando é atribuída competência aos municípios para legislarem sobre interesse local. Esse interesse deve ser compreendido como peculiar interesse, interesse preponderantemente local. Assim, o critério estabelecedor do possível objeto da CPI é que o fato certo tenha interesse público. E depois, que ocasione lesão (ou pelo menos indícios) aos indivíduos da circunscrição do órgão Legislativo criador da Comissão Parlamentar. Para melhor compreender, podemos tomar como exemplo a CPI criada para investigar a queda na qualidade da telefonia fixa no Estado de São Paulo. Pelo critério da competência legislativa, só a União poderia criar uma CPI para investigar a qualidade do serviço de telefonia, sendo qualquer outra, que não criada em nível federal, inconstitucional. Isto porque o art. 22, IV, da CF dispõe que compete privativamente à União legislar sobre telecomunicações, e, principalmente, porque o art. 21, XI, confere competência à União para explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações.”

Mas é ainda Carlos Alberto De Alckmin Dutra (obra citada) que nos ensina:

“Seria impossível e inviável a criação de CPIs federais para a elucidação de fatos ocorridos em âmbito estadual. A própria existência da Federação brasileira, com 26 Estados e um Distrito Federal já evidencia, por si só, a inviabilidade de o Congresso Nacional investigar, por meio de CPI, fatos de interesse dos Estados-membros. Se forem levados em consideração os Municípios, então a inviabilidade de investigação federal é ainda mais patente.”

“Quantas CPIs podem existir concomitantemente em cada Casa do Congresso: em média, 04 a 05 CPIs em trâmite na Câmara Federal e por volta de 03 no Senado? A existência de uma simples irregularidade por Estado-membro, hábil a gerar uma CPI, já levaria à necessidade de 27 CPIs no Congresso.”

Daí porque Carlos Alberto De Alckmin Dutra (obra citada) propõe que “o critério a ser observado para a verificação da legitimidade ou não de determinada CPI é, portanto, ao nosso ver, a existência de peculiar interesse da unidade federativa à qual pertença o parlamento na matéria objeto da almejada investigação, devendo o requerimento de instauração desta fundamentar objetivamente a existência desse interesse peculiar e sempre de caráter público.”

Entendo, data vênia, que uma eventual convocação de governador para falar sobre os efeitos da covid-19, em seu Estado, envolve matéria de saúde pública, a que cabe a União, de forma concorrente, disciplinar. Portanto, deverão depor, podendo não se autoincriminar, diante da vedação constitucional, situação em que deverão ajuizar habeas corpus para tal.

*Rogério Tadeu Romano, procurador regional da República aposentado. Professor de Processo Penal e Direito Penal. Advogado

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