O poder de veto do presidente da República

O poder de veto do presidente da República

Rogério Tadeu Romano*

16 de setembro de 2020 | 13h00

Rogério Tadeu Romano. FOTO: ARQUIVO PESSOAL

I – FASES DO PROCESSO LEGISLATIVO. DISCUSSÃO E VOTAÇÃO

Dispõe o artigo 61 da Constituição Federal que “a iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores ,ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição”.

Dir-se-á que se o projeto decorre da iniciativa do Presidente da República, dos Tribunais, ou de Deputados, ou da iniciativa popular, a discussão se inicia na Câmara dos Deputados. Se, por iniciativa do Senado, a discussão tem início na Câmara Alta. A primeira Câmara que examina o projeto é chamada de Casa Iniciadora. A segunda será chamada de Casa Revisora(artigo 61, § 2º, e 64).

Na Casa Iniciadora o projeto passa pelo crivo das comissões permanentes e, posteriormente, é levado à discussão e votação em plenário. Poderá ser discutido e votado, nas próprias comissões, dispensando a competência do plenário, respeitado o regimento interno, e salvo a hipótese de haver recurso de um décimo dos membros da Casa(artigo 58, § 2º, I).

O projeto de lei será examinado no seu aspecto material(conteúdo e interesse público) e formal(observância de forma estabelecida na Constituição) pelas comissões permanentes. Após passado pelas comissões permanentes, o projeto de lei é discutido e votado no plenário, sendo aprovado se obtiver a maioria de votos, estando presentes a maioria dos membros da Casa. Após isso

O projeto é enviado para a Casa Revisora, a teor do artigo 65, onde está previsto:

“O projeto de lei aprovado por uma Casa será revisto pela outra, em um só turno de discussão e votação, e enviado à sanção ou promulgação, se a Casa revisora o aprovar, ou arquivado, se o rejeitar”.

Mas, a teor do parágrafo único do artigo 65 da Constituição Federal, sendo o projeto emendado, voltará à Casa Iniciadora.

Rejeitado o projeto será ele arquivado.

Somente se poderá dizer em aprovação de projeto de lei pela conjugação de vontade de duas Casas Legislativas.

II – SANÇÃO E VETO

Sanção é o ato pelo qual o Presidente da República dá aquiescência a que o projeto aprovado pelo Congresso se converta em lei(artigo 66, § § 1º a 7º). Será expressa ou tácita. O Presidente da República deve manifestar-se no prazo de quinze dias a partir do recebimento do projeto. Isso porque o seu silêncio importará sanção.

Por sua vez, o veto, que pode ser total ou parcial, é a recusa do Presidente da República de sancionar o projeto de lei. Sendo antítese da sanção, ele visa a coibir os excessos do Poder Legislativo, obrigando-o a reexaminar a matéria impugnada.

Com o veto o Presidente da República nega a aquiescência à formação da lei, por entendê-la inconstitucional ou por contrária ao interesse público.

Aliás, desde 1891(Constituição Federal, artigo 37, § 1§), restringem-se os casos de veto: a) a inconstitucionalidade do projeto; b) a ofensa aos interesses nacionais.

Ensinou Paulino Ignácio Jacques(Curso de Direito Constitucional, 9ª edição, pág. 263) que é uma instituição própria do governo presidencial, que se desenvolveu e se aperfeiçoou nos Estados Unidos. Afasta-se o veto do modelo antigo romano, exercido pelos tribunos plebei, e com o qual invalidaram o senatus consultus.

Trata-se de poder e direito porque o seu exercício depende da vontade do Presidente da República, que é manifestada de acordo com a Constituição.

Historicamente, ainda ensinou Paulino Jacques(obra citada, pág. 264) foram conhecidos três espécies de veto: o absoluto, o suspensivo e o restitutório. O absoluto, vigente ao tempo do tribunato romano, consistia na oposição irrevogável dos tribunos aos decretos do Senado; o segundo, o suspensivo, foi fruto do constitucionalismo anglo-americano(1689 – 1776), suspendia a vigência da lei até nova deliberação; o restitutório, que foi inaugurado na República de Weimar, submetia ao povo, em plebiscito a solução da controvérsia.

Em Portugal, no caso do Tribunal Constitucional se pronunciar pela inconstitucionalidade, o Presidente da República, os Ministros da República, como ensinou J. J. Gomes Canotilho(Direito Constitucional, Teoria da Constituição, 4ª edição, pág. 999) devem vetar os diplomas que previamente forem considerados inconstitucionais., o veto por inconstitucionalidade, e devolvê-los ao órgão que os tiver aprovado(Assembleia da República, Governo, Assembleias Regionais), nos termos do artigo 279, º/1). Por sua vez, o veto do PR ou dos Ministros da República é um veto suspensivo que pode ser superado pela expurgação da norma considerada constitucional e pela confirmação do decreto, pela maioria de dois terços dos deputados presentes.

Em Portugal, o veto de inconstitucionalidade pode ser superado por expurgação ou confirmação por maioria qualificada(artigo 279, º 2º).

No Brasil, o veto pode se suprimido pelo Legislativo, por maioria absoluta de cada uma das Casas reunidas em sessão conjunta, no prazo de trinta dias, contados de seu recebimento pelo Presidente do Senado(artigo 66, § 4º). É caso de veto relativo e não de veto absoluto, como já observara Celso Ribeiro Bastos(Curso de direito constitucional, 11ª edição, pág. 314).

Além disso, a Constituição estabelece que, “esgotado sem deliberação o prazo estabelecido

(…), o veto será colocado na ordem do dia da sessão imediata, sobrestadas as demais proposições, até sua votação final”. Ou seja, se o Congresso não delibera oportunamente sobre um veto, há trancamento da pauta das sessões conjuntas do Congresso.

III – PROMULGAÇÃO E PUBLICAÇÃO

Com a promulgação passa a lei a existir no mundo jurídico estando apta a produzir seus efeitos. A promulgação importa na presunção de que o mundo jurídico foi inovado por uma lei válida, executória e obrigatória.

Em regra, a promulgação é ato do Presidente da República, quarenta e oito horas após a sanção. Por sua vez, nos casos de sanção tácita ou de rejeição de veto, se o Presidente da República não promulgar a lei no prazo de quarenta e oito horas, o Presidente do Senado a promulgará. Se este não o fizer, deverá fazê-lo o Vice-Presidente do Senado(artigo 66, § 7º).

Por sua vez, a publicação é o ato pelo qual leva-se ao conhecimento público a existência da lei. A partir da publicação a lei se torna exigível, obrigatória, devendo ser feita em jornal oficial.

IV – O PODER DE VETO NÃO PODE SER OBJETO DE RETRATAÇÃO

Observo do Consultor Jurídico (Vetos extemporâneos) publicado no dia 3 de agosto do corrente ano:

“As normas que disciplinam o processo constitucional de formação das leis não são mera formalidade dispensável. A aposição de veto tem natureza terminativa. Admitir que ele seja feito sobre material legislativo já sancionado, promulgado e publicado seria reconhecer que uma sanção recaia não em um projeto de lei, mas em uma lei.

Com esse entendimento, o ministro Gilmar Mendes, do Supremo Tribunal Federal, deferiu parcialmente medida cautelar pleiteada em três ações de descumprimento de preceito fundamental contra vetos trazidos pela republicação da Lei 14.019/2020, de 2 de julho.

No caso, houve discussão sobre as Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamental – ADPF 714, 715 e 718.

Com a decisão, a norma passa a obrigar o uso de máscara de proteção individual nas prisões e nos locais de cumprimento de medidas socioeducativas (parágrafo 5º do artigo 3-B). Também obriga órgãos e estabelecimentos a afixar cartazes informativos sobre a forma de uso correto de máscaras e o número máximo de pessoas permitidas ao mesmo tempo (art. 3-F).”

“A inusitada situação dos autos — o exercício do poder de veto em uma lei já promulgada e publicada — gera forte insegurança jurídica; dificulta até mesmo a identificação de qual é o direito vigente”, destacou o ministro Gilmar Mendes, que destacou a relevância inconteste das normas que foram vetadas e, agora, voltam a ter validade.

Disse o ministro Gilmar Mendes naquela decisão:

“Heterodoxia procedimental que inviabiliza o não conhecimento dos pedidos deduzidos pelas partes autoras (ou pelo menos a maior parte deles) com apoio no fundamento de que a controvérsia constitucional que se coloca articula matéria circunscrita à intimidade do exercício do poder político, uma political question, a recomendar, por isso, uma autocontenção do Poder Judiciário: seja nos termos inaugurados por Luther v. Border (1849), na experiência jurisprudencial da Suprema Corte norteamericana, seja na linha da ADPF 1/DF-QO:

EMENTA: Arguição de descumprimento de preceito fundamental. Lei nº 9882, de 3.12.1999, que dispõe sobre o processo e julgamento da referida medida constitucional. (…) 8. No processo legislativo, o ato de vetar, por motivo de inconstitucionalidade ou de contrariedade ao interesse público, e a deliberação legislativa de manter ou recusar o veto, qualquer seja o motivo desse juízo, compõem procedimentos que se hão de reservar à esfera de independência dos Poderes Políticos em apreço. 9. Não é, assim, enquadrável, em princípio, o veto, devidamente fundamentado, pendente de deliberação política do Poder Legislativo – que pode, sempre, mantê-lo ou recusá-lo, – no conceito de “ato do Poder Público”, para os fins do art. 1º, da Lei nº 9882/1999. Impossibilidade de intervenção antecipada do Judiciário,– eis que o projeto de lei, na parte vetada, não é lei, nem ato normativo, – poder que a ordem jurídica, na espécie, não confere ao Supremo Tribunal Federal, em via de controle concentrado. (QO na ADPF/DF, Relator Ministro NÉRI DA SILVEIRA, Tribunal Pleno, julgado em 03/02/2000, DJ de 07/11/2003.”

Disse, ainda, o ministro Gilmar Mendes:

“A controvérsia constitucional que aqui se aborda versa exatamente sobre uma preclusão: aquela ocorrida na etapa da deliberação executiva, cuja consumação põe fim à fase constitutiva de formação da lei ao mesmo tempo em que inaugura a fase complementar, ou integratória da eficácia da lei – promulgação e publicação (FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Do Processo Legislativo. São Paulo: Saraiva, 1968, p. 62).

As Constituições brasileiras do período republicano guardam a noção de que a lei (grosso modo e via de regra) é resultado da conjugação da manifestação do Congresso Nacional com aquela do Chefe do Poder Executivo, materializada pela sanção. Na feliz síntese da Ministra Cármen Lúcia, “a lei, no Brasil, tem sido tradicionalmente e salvo exceções expressas previstas no próprio texto constitucional, resultado da vontade compósita dos órgãos do legislativo e do executivo” (ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Constituição e Constitucionalidade. Belo Horizonte: Editora Lê, 1991, p. 173)”.

Ora, com o veto, o Presidente da República nega a aquiescência à formação da lei, por entendê-la inconstitucional ou contrária ao interesse público.

“O poder de veto, quando usado pelo executor, não pode ser retratado”, para negar a possibilidade, ao então Governador de Pernambuco de proceder à sanção de Projeto de Lei que, dois dias antes, fora enviado à Assembleia Legislativa com mensagem de veto. (Representação 432/PE, Rel. Ministro ARY FRANCO, Tribunal Pleno, julgado em 22/01/1960).

Da leitura do art. 66, CF/88, José Afonso da Silva conclui que, uma vez manifestada a aquiescência do Poder Executivo com o Projeto de Lei que lhe fora enviado, pela aposição da sanção, ocorre exatamente uma preclusão – na forma divisada pelo Ministro Sepúlveda Pertence, no trecho do julgamento da ADI 1254/RJ supra transcrito – suficiente para conferir ao ao veto um caráter terminativo:

“(…) a sanção, uma vez dada, escapa ao controle do outorgante, para integrar o ato complexo – a lei –, como um todo, passando, em consequência, a ser elemento da lei, que não pode ser retirado ou revogado, senão com a revogação da lei. É irretratável.” (ênfase nossa) (SILVA, José Afonso da. Processo Constitucional de Formação das Leis. 2ª ed. São Paulo: Malheiros, 2007, pp. 214-215).

Colhe-se a posição do Ministro Celso de Mello: “O veto é irretratável. Uma vez manifestado, e comunicadas as razões ao Legislativo, torna-se o veto insuscetível de retratação” (José Celso de Mello Filho. Constituição Federal Anotada. 2ª ed. São Paulo: Saraiva, 1986, p. 224).

Ele, por absurdo, não poderá vetar a lei.

*Rogério Tadeu Romano, procurador regional da República aposentado. Professor de Processo Penal e Direito Penal. Advogado

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