O malabarismo interpretativo envolvendo a reeleição para a presidência no Congresso Nacional

O malabarismo interpretativo envolvendo a reeleição para a presidência no Congresso Nacional

Daniel Falcão e Camilo Jreige*

01 de dezembro de 2020 | 06h00

Daniel Falcão e Camilo Jreige. FOTOS: DIVULGAÇÃO

O cenário político, que em sua essência já é permeado por constantes embates ideológicos, econômicos e sociais, tem enfrentado, nas últimas semanas, um novo capítulo que tem deixado a sua movimentação ainda mais intensa: a discussão acerca da possibilidade de que os Parlamentares, já detentores do cargo de Presidência de uma das Casas Legislativas — Câmara dos Deputados e Senado Federal —, possam se candidatar para uma recondução.[1]

A situação posta a desate gravita em torno do fato de que, atualmente, a Constituição da República veda, expressamente, a possibilidade de que Congressistas, seja detentor de mandato no Senado, seja na Câmara, se candidatem para uma recondução do cargo máximo da Mesa da respectiva Casa em eleição imediatamente subsequente a que ele foi eleito. O texto constitucional positivou tal norma por meio do seu artigo 57, § 4º, que leciona que “Cada uma das Casas reunir-se-á em sessões preparatórias, a partir de 1º de fevereiro, no primeiro ano da legislatura, para a posse de seus membros e eleição das respectivas Mesas, para mandato de 2 (dois) anos, vedada a recondução para o mesmo cargo na eleição imediatamente subsequente.”

Todavia, para além disso, os Regimentos Internos de ambas as Casas também preveem a expressa vedação da reeleição, consoante o que disposto nos artigos 59, caput, e 5°, caput, do Regimento Interno do Senado Federal e do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, respectivamente.

Ocorre que, malgrado o texto constitucional e os ditames regimentais sejam cristalinos na dicção da impossibilidade da recondução, as últimas semanas foram marcadas por movimentações que buscam defender tal possibilidade, ainda que na mesma legislatura.

A título exemplificativo dessa marcha casuística interpretativa que vem sendo empreendida, Parlamentares passaram a afirmar que a conhecida PEC[2] aprovada em 1997 no governo FHC, que permitiu a sua reeleição, também se estenderia para o Legislativo, uma vez que à época tal Poder não foi incluído por conta de tensões políticas[3]. Ao mesmo tempo, argumentam que os cargos de Chefia da Mesa das Casas constituem cargo do Executivo, estando englobadas, portanto, pela PEC — nesse ponto, todavia, vale o pronto esclarecimento: não se trata de cargo do Poder Executivo, mas, sim, um cargo de natureza executiva no/do Poder Legislativo.

Ainda, aduzem que os dispositivos regimentais não vedam a recondução quando há a alternância de legislatura, ou seja, caso um Deputado seja eleito no seu 3° ano de mandato e se candidatasse no 1° ano de sua outra legislatura em potencial, não haveria proibição. Nesse caso, se amparam na norma interna corporis para justificar a construção interpretativa, especialmente após a emissão do Parecer n. 555 do Senado Federal, de 1998, em que houve manifestação no sentido de ser possível a recondução quando há mudança de legislatura.

Ocorre que, malgrado a discussão envolvendo a recondução em legislaturas diferentes possa ser defendida a partir da hermenêutica do dispositivo normativo, a grande questão casuística está no surgimento dessa possível nova interpretação que visa a permitir a recondução do Parlamentar ainda na mesma legislatura.

Em resposta a esse empreendimento casuístico, o Partido Trabalhista Brasileiro, na iminência de que o dueto democrata consiga a recondução em ambas as Casas, por meio de Ação Direta de Inconstitucionalidade, autuada sob o n. 6.524/DF, sustenta que os dispositivos regimentais das Casas devem ser declarados como inconstitucionais, conferindo interpretação conforme à Constituição, de modo a vedar expressamente a possibilidade de que exista a recondução, mesmo em legislaturas diferentes.

Tal ação proposta pelo Partido merece especial cuidado. Apesar de possuírem duas pretensões — a de vedar a recondução do Parlamentar na mesma ou em diferentes legislaturas —, o cerne da questão, a nosso ver, deve se voltar para a possibilidade de reeleição em legislaturas diferentes. Isso porque caso se admita a recondução na mesma legislatura, a dicção da norma constitucional acaba por se esvaziar.

O ponto fulcral, portanto, que merece atenção gira em torno do empreendimento casuístico que busca estender a recondução da Presidências das Casas Legislativas na mesma legislatura — o que, por consectário lógico, tornaria completamente sem efeito o que previsto no  artigo 57, § 4º, da Constituição, uma vez que, se assim for permitido, todas as possíveis hipóteses de reeleição estarão permitidas e não terá nem sequer uma que não estará abrangida pela nova interpretação do dispositivo constitucional.

Para que se tenha uma melhor compreensão do que está sendo dito a respeito das legislaturas, é necessário entender quais são as possibilidades envolvendo a eleição de um Parlamentar para a Presidência da Casa:

  • Um Deputado, considerando que a duração de seu mandato é de 4 anos, possui o 1° ano ou o 3° ano de sua legislatura para se candidatar aos cargos da Mesa Diretora. Caso ele se eleja no 1° ano, é nítida a impossibilidade de sua recondução. Ocorre que, caso ele se eleja no 3° ano, existem aqueles que defendem que ele pode sim se candidatar novamente, caso mude a sua legislatura[4].
  • Por sua vez, o mesmo raciocínio é aplicado no caso do Senado. Sabendo que o mandato de um Senador possui a duração de 8 anos e que esses 8 anos englobam 2 legislaturas de 4 anos, suas possibilidades para concorrer ao cargo de Chefia da Mesa são assim resumidas: no 1° ano, no 3° ano, no 5° ano ou no 7° ano de seu mandato.

Diante desse cenário, a interpretação mais aceita[5] atualmente defende que um Deputado não poderia se reeleger Presidente da Casa se fosse eleito no 1° ano de seu mandato, ao passo que não poderia o Senador se reeleger para o cargo se ele fosse eleito no 1° ano de sua primeira ou de segunda legislatura. Em outras palavras, só se admite a reeleição nos casos em que há a mudança de legislatura.

Todavia, com a presente situação envolvendo os Parlamentares do Democratas, busca-se alterar esse entendimento, de modo a fazer com que também seja possível a recondução para o cargo na mesma legislatura. O STF, em oportunidade em que foi instado a se manifestar[6], possui entendimento voltado para a interpretação que permite a reeleição nos casos em que há a mudança de legislatura — e encaminha, ao que tudo indica, para uma interpretação extensiva que permita também a reeleição na mesma legislatura.[7]

A nosso ver, a interpretação envolvendo a possibilidade de recondução em legislaturas diferentes de fato possui um fundamento constitucional hermenêutico, especialmente quando se observa a disposição das normas regimentais das Casas. O STF, inclusive, quando julgou a questão do mandato de Rodrigo Maia em 2017[8], aplicou entendimento de que em tais casos deve-se respeitar as questões interna corporis, que asseguram a independência orgânica do Parlamento.[9]

Porém, deve-se ter muita cautela com o que se objetiva agora, que é permitir a recondução na mesma legislatura, uma vez que, conforme já apontado, caso seja admitida a reeleição nessa condição, o dispositivo constitucional acaba por ser esvaziado, considerando que todas as possibilidades de reeleição passarão a ser permitidas.

Seja como for, merece destaque que também se objetiva, com a mencionada ADI n. 6.524, que não se abra mais um precedente sobre o assunto. Ora, as decisões do Supremo em três outras ocasiões (no caso de ACM para o Senado, em 1999, Michel Temer para a Câmara, também em 1999, e Rodrigo Maia para a Câmara, de 2016 a 2017, após o conhecido “mandato-tampão”), já têm sido utilizadas como precedentes para o que aqui se pleiteia. E, no fim das contas, isso contribui para um enfraquecimento do Legislativo, ao passo que há uma um encorajamento para a postura ativista do Judiciário — rotineiramente criticada.

É necessário destacar que aqui não se defende a simples impossibilidade em qualquer situação para a recondução aos cargos da Mesa das Casas. Em verdade, critica-se o mecanismo escolhido para tal mudança. Foge ao razoável que Parlamentares busquem, em outro Poder, mudar normas constitucionais envolvendo a questão da reeleição na mesma legislatura, sabendo que tal matéria deveria seguir o caminho de Proposta de Emenda à Constituição.[10]

Nessa linha, caso os defensores da recondução realmente achem razoável tal proposição, é crucial cobrar que a medida seja feita seguindo os ritos adequados, via PEC[11], de modo a evitar maiores discricionariedades e deturpações das divisões de competências de cada um dos Poderes — ainda mais no presente caso, cuja repartição de competência é cristalina.

É o que reconhece, por exemplo, a PGR em sua manifestação no bojo da ADI n. 6.524/DF ao apontar que “incumbe à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal apreciar, inclusive, a consideração da reeleição para os cargos do Poder Executivo, aprovada pelo Congresso Nacional na Emenda Constitucional 16/97, como vetor a ser considerado na edição e interpretação de suas normas internas, não sendo prudente que tal exame ocorra fora do âmbito dessas casas legislativas.” Ao mesmo passo, a Procuradoria reconhece que, de fato, há a possibilidade de que exista a recondução em legislaturas diferentes, mas rebate a tese de que ela possa se dar na mesma legislatura.

Vale a menção, diante dessa possibilidade de mudança por via legislativa, que o assunto no âmbito estadual já é tratado por uma ótica diferente. Em determinados Entes da Federação[12], nota-se uma observância maior de que tais previsões sejam feitas pelo caminho legislativo, ou seja, as próprias Constituições estaduais preveem a possibilidade ou não da recondução ao cargo. E caso seja do interesse dos Parlamentares realizar a modificação, deve-se fazer por meio de Emenda à Constituição. Exemplificando o que dito, conforme se depreende de tabela[13] anexa ao presente texto, vislumbra-se como possível a recondução para o Cargo máximo da Mesa da Casa Estadual em 16 Estados brasileiros.[14]

Essa tentativa de alcançar o objetivo interpretativo por vias alternativas que não a Legislativa parece ser mais uma tentativa casuística de manutenção de interesses e poderes. Parece haver um esforço desmedido para forçar a construção de um malabarismo jurídico para defender uma tese com difícil sustentação. E isso parece ter relação com o fato de que, caso o assunto fosse levado exclusivamente via PEC, a proposição poderia não ser aprovada.

Desse modo, é necessário frisar que aqui não se rechaça a possibilidade de recondução para o cargo — essa discussão reside em outra seara —, mas questionamos o modo como ela tem sido aventada, em que Parlamentares buscam, no STF, conseguir um pretenso direito que é expressamente vedado pela Constituição da República.

*Daniel Falcão, advogado e cientista social, doutor e mestre em Direito do Estado pela Universidade de São Paulo (USP). Professor do Instituto Brasiliense de Direito Público (IDP)

*Camilo Jreige, graduando em Direito pelo Instituto Brasiliense de Direito Público (IDP) e em Ciência Política pela Universidade de Brasília (UnB)

[1] GLOBO. Ao STF, Senado defende reeleição dos presidentes do Congresso. Disponível em: https://oglobo.globo.com/brasil/ao-stf-senado-defende-reeleicao-dos-presidentes-do-congresso-1-24608964. Acesso em 17.09.2020.

[2] Que, ao final, se tornou a Emenda Constitucional n. 16/1997, em que se deu nova redação ao § 5º do art. 14, ao caput do art. 28, ao inciso II do art. 29, ao caput do art. 77 e ao art. 82 da Constituição Federal, trazendo como principal alteração a possibilidade de reeleição do Presidente da República, Governadores e Prefeitos.

[3] CORREIO BRAZILIENSE. Em resposta ao STF, Senado defende “jeitinho” pelo direito à reeleição de Maia e Alcolumbre. Disponível em: https://www.correiobraziliense.com.br/politica/2020/08/4871661-senado-quer–jeitinho–para-alcolumbre-e-maia.html. Acesso em 17.09.2020.

[4] É, inclusive, o posicionamento de diversos doutrinadores e de alguns ministros do STF. Nesse sentido, ver Mandado de Segurança n. 34.602/DF, de relatoria do Min. Celso de Mello, DJe 06.12.2017.

[5] A título exemplificativo, ainda em 1998 Celso Ribeiro Bastos, ao tratar do tema, apontou que “A leitura afoita do texto permite o entendimento de que a expressão “vedada a recondução para o mesmo cargo na eleição imediatamente subsequente” estaria a proibir a recondução do parlamentar consecutivamente. A teleologia do parágrafo não vai a esse ponto. Ela se restringe a regular o direito de eleição dentro de uma mesma legislatura, o que fica claro pela parte inicial, que fixa a data de 1º de fevereiro do primeiro ano da legislatura como momento para a eleição das Mesas. Findo o prazo de dois anos, contados a partir dessa data, é que surge a possibilidade de recondução. E é essa a recondução proibida pelo texto.”. BASTOS, Celso Ribeiro. Interpretação correta das normas. In: Folha de S. Paulo, São Paulo, edição de 05.12.1998, fls. 24-25.

[6] Como, por exemplo, por meio do Mandado de Segurança n. 34.602/DF, de Relatoria do Min. Celso de Mello, DJe 06.12.2017, em que, por meio de decisão monocrática, se reconheceu que a mudança de legislatura se apresenta como uma hipótese em que a reeleição se torna possível.

[7] https://www.cnnbrasil.com.br/politica/2020/11/26/por-reeleicao-no-congresso-stf-deve-considerar-ilegal-veto-da-constituicao

[8] Por meio do já citado MS n. 34.602/DF, de Relatoria do Min. Celso de Mello.

[9] É o que defendem, inclusive, Luís Roberto Barroso e Heleno Torres. O primeiro, à época ainda como advogado, ao elaborar parecer sobre a temática, apontou que “em casos como o presente, em que a Constituição admite duas interpretações possíveis, o normal é que prevaleça a decisão produzida nas instâncias políticas. O Senado Federal, inclusive, já exerceu essa competência ao definir, sobre a interpretação do mesmo art. 57, § 4º, que os eleitos para a composição da Mesa Diretora no segundo biênio da legislatura não ficam impedidos de concorrer aos mesmos cargos na eleição seguinte, uma vez que o funcionamento congressual seria segmentado em legislaturas. Em se tratando de questão afeta ao funcionamento do Congresso Nacional, a solução constitucionalmente adequada será privilegiar a interpretação conferida à norma pela própria Casa Legislativa, em respeito à sua independência orgânica. O STF, tradicionalmente, reconhece a primazia das Casas na resolução de questões ‘interna corporis’, respeitadas as balizas constitucionais. A hipótese de que se trata parece se inserir nesse contexto.” (Parecer apresentado por Luís Roberto Barroso ao Presidente do Senado Federal em 17.12.2008, p. 4. Disponível em:

). Por seu turno, Heleno Torres aponta que “Em conformidade com os valores democráticos, dentre outros, o princípio da igualdade, é normal e legítima a candidatura ao cargo de presidente da Câmara por qualquer membro eleito e empossado como deputado federal, do que só se excetua a candidatura para o mesmo cargo da Mesa por membro eleito no primeiro ano da legislatura para mandato de dois anos (artigo 57, parágrafo 4º da Constituição Federal)” (Disponível em: https://www.conjur.com.br/2017-jan-14/heleno-torres-lei-nao-impede-rodrigo-maia-presidir-camara).

[10] Nesse sentido, merece destaque o Parecer da AGU na ADI 6.524/DF, juntado em 16 de setembro de 2020, em que, apesar de sustentar possíveis interpretações diversas para o artigo 57, § 4º, reconhece que “cabe a uma das Casas do Congresso Nacional interpretar e decidir, de forma autônoma, a respeito da possibilidade de recondução de membros de sua Mesa Diretora, observados os limites constitucionais e regimentais segundo compreendidos interna corporis”.

[11] E assim foi feito por alguns parlamentares. A Senadora Rose de Freitas, do PODEMOS-ES, protocolizou a PEC n. 33/2020, com o intuito de alterar as regras para a recondução das Mesas nas citadas casas legislativas.

[12] Como por exemplo Acre, Alagoas, Amapá, Ceará, Espírito Santo, Goiás, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Paraíba, Rio de Janeiro, Roraima, Sergipe e Tocantins em que tanto a Constituição Estadual, quanto o Regimento Interno das respectivas Assembleias permitem a recondução. Os outros Entes da Federação ainda possuem certos imbróglios e embates entre a Constituição Estadual e os Regimentos, conforme se depreende da tabela anexa.

[13] Tabela por nós elaborada a partir da observância das previsões nas Constituições Estaduais, Lei Orgânica do Distrito Federal e nos Regimentos Internos de Cada Assembleia Legislativa e da Câmara Legislativa do Distrito Federal.

[14] Aqui, vale a ressalva de que existem Estados em que há uma divergência: a Constituição estadual veda e o Regimento permite (ou vice-e-versa). Nesses casos, aplicando-se a resolução de antinomias por hierarquia, consideramos a prevalência da disposição do texto constitucional dos Estados.

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