O longo caminho até levarmos a sério a governança nas empresas estatais

Bernardo Strobel Guimarães*

01 Junho 2018 | 12h42

A recente discussão acerca do preço do combustível reforçou uma percepção antiga: a Petrobrás funciona como um puxadinho do Executivo. Tão logo os preços aumentaram veio a grita: tem que baixar, tem que trocar o presidente. O discurso é comum a políticos que se encontram à direta e à esquerda do espectro político. Nada melhor que estatismo nacionalista para unir tribos muito diferentes.

Repete-se hoje a velha cultura de compreender as estatais como órgãos a serviço da política. A pressão para que o Estado usurpe as decisões empresariais é constante nas estatais. É só alguma medida mostrar-se impopular que logo surge a pressão política para que o Executivo intervenha com mão forte. Implementação de subsídios, congelamento de tarifas, controle de preço: o cardápio de medidas dessa natureza é vasto.

Esse modo de pensar revela uma profunda incompreensão sobre o papel das estatais em uma economia complexa.

Apela-se à concepção de que as estatais são órgãos de Governo e não de Estado. No Brasil tal distorção conta com uma longa tradição, que faz com que o vício seja visto como virtude.

As pessoas encaram com naturalidade que estatais sejam caixas de ressonância dos interesses do Executivo (e, portanto, da política). A cobrança para que o Executivo atropele a orientação empresarial mostra isso.

O senso comum trata as estatais como se fossem a Administração Direta. Exige-se que o Executivo domine seu funcionamento de acordo com orientação política. Aliás, este pensamento é que dá sustentação a outra deturpação do nosso modelo: o aparelhamento político-partidário dessas empresas.

As estatais são encaradas como espécies capitanias hereditárias, a serem ocupadas pelos amigos do poder. Os recentes escândalos envolvendo estatais mostram o quão pernicioso é esse modelo.

Em que pese a persistência desse modo de pensar, o fato é que a Lei 13.303/06 trouxe uma verdadeira revolução no que se refere às estatais. O eixo dessa revolução é a ideia de governança.

Em termos simples, a ideia de governança implica que o interesse da empresa se superponha ao das demais partes interessadas (stake holders no jargão dos negócios). No ambiente corporativo a difusão da governança esteve associada à necessidade de proteger os titulares do capital em face dos que gerem a empresa.

Há claros incentivos para que executivos privilegiem seus interesses em detrimento dos acionistas, se locupletando daqueles.

É o chamado conflito de agência.

Depois o conceito foi ampliado a todos os stake holders. Afinal, uma empresa congrega diferentes interesses – acionistas, executivos, funcionários, fornecedores, etc. A governança visa a instituir um sistema em que os interesses de todos estejam em linha com os objetivos da empresa.

O interesse institucional da empresa é o centro de gravidade para o qual todos os interesses devem convergir.

A Lei das estatais investe na instituição da governança nas empresas controladas pelo Estado. Ela traz a necessidade de as estatais observarem padrões de transparência, gestão de riscos e proteção dos investidores minoritários (art. 6º).

O fenômeno central combatido pela governança ocorre de modo peculiar nas estatais. No mundo privado a governança protege a empresa de seus gestores. No âmbito das empresas estatais, a governança serve, também, para proteger a empresa dos interesses do próprio titular do controle. Proteger a empresa do Governo é o grande desafio da Lei 13.303/06. Eis o aspecto mais desafiador da governança nas estatais.

A Lei traz deveres para o Estado controlador que envolvem a necessidade de instituir programas de integridade efetivos, assegurar a independência do controle de Administração e observar a política de indicação para os cargos de direção. (artigo 14).

Quanto à nomeação para os cargos de administração da empresa, a Lei não só traz critérios objetivos que visam a assegurar a competência técnica desses quadros (art. 17), mas também garantir seu distanciamento de interesses que podem estar desalinhados dos interesseis das empresas (art. 17, § 2º).

A Lei proíbe de modo expresso que pessoas com vínculos político-partidários sejam nomeadas para os cargos de direção.

Outra medida que vai nesta direção é exigir que os custos das estatais para promover políticas públicas sejam registrados de modo claro, tornando isso acessível e claro para a sociedade (art. 8º, VI).

O que a Lei estipula é que as estatais sejam administradas por um corpo técnico e isento a quem caberá avaliar de modo autônomo qual o melhor modo de gerir a empresa para implementar os objetivos públicos que justificaram a sua criação.

Isto inclusive deve ser declarado de modo claro e fundamentado em documento que explicita o plano de vôo das estatais, chamado de “carta de governança” (art. 8º, III e VII). A busca dos objetivos públicos que levou à criação das empresas se faz a partir da sua gestão técnica e isenta.

Todos esses pontos convergem para a perceber que a Lei proíbe que as estatais sejam tratadas como meros apêndices do Poder Executivo. Do ponto de vista societário, controlar a empresa não significa fazer com ela o que bem se quer.

O controlador de qualquer empresa tem uma série de deveres, dentre eles o de respeitar o interesse institucional dela. Isto vale para as empresas privadas (como está claro na Lei das S.A.) e também para as estatais.

O controlador tem que atuar para o correto desenvolvimento dos objetivos da empresa. Seus interesses não podem servir de empecilho para o desenvolvimento desta missão.

Estatais não são o modelo a ser utilizado quando se pretende controlar por completo a atividade, para tanto há outras técnicas.

Este tema assume especial relevo quando há acionistas privados com interesse na empresa. Nestes casos o interesse governamental deve levar em consideração essa situação. Investidores privados devem ser levados em consideração.

De acordo com a Lei das Estatais isto integra a concepção da função social (cf. seu art. 27). Medidas que desconsideram essa realidade podem conduzir, inclusive, à responsabilização dos controladores (como aconteceu na Justiça americana com a Petrobrás). E mesmo as empresas em que o Estado é titular de todo o capital devem observar essa realidade.

A Lei não promove qualquer distinção relevante entre empresas públicas e sociedades de economia mista no que se refere à governança. Sempre o interesse da empresa deve ser a baliza por meio da qual se avalia a legitimidade do exercício do poder de controle do Estado.

Enfim, o modelo de empresas estatais implica colocar em evidência o interesse da empresa. A Lei 13.303/16 está aí para isso. Se assim não for, as estatais se tornam meros órgãos públicos, e não empresas de verdade. O que quer a Lei é exatamente isto: que os objetivos institucionais da empresa definidos nos estatutos e na lei que autorizou sua criação sejam os balizadores da atuação de todos os stake holders.

O modelo é este. Mas no Brasil há as famigeradas leis que não pegam. O questionamento das decisões da Petrobrás quanto à política de preços é um indício eloquente de que a Lei das Estatais não está pegando. Entre o que está previsto e o que tem se verificado há um abismo. É necessário que se leve a Lei das Estatais a sério. Do contrário, essas importantes estruturas continuarão a ser o que historicamente têm sido. E isto não é bom.

*Bernardo Strobel Guimarães, Mestre e Doutor em Direito do Estado pela USP, professor da PUC/PR e advogado em Curitiba

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