A cobrança de impostos especiais sobre o consumo não é nenhuma novidade no sistema tributário dos países em geral e faz parte de um dos principais modelos de reforma tributária que se propõem no país, como um tributo a existir paralelamente ao unificado IBS, imposto sobre bens e serviços. A novidade, contudo, é a possibilidade, recentemente levantada pelo Ministro Paulo Guedes, de ampliar o "espectro do pecado", submetendo ao imposto - ao lado das clássicas bebidas alcoólicas e produtos do tabaco - alimentos que tenham elevado teor de açúcar, a exemplo (dado pelo próprio ministro) de chocolates e sorvetes.
Como qualquer outra medida de política fiscal, ela precisa se encontrar em alguma posição de equilíbrio mínimo entre equidade (justiça aristotélica - dar a cada um o que é seu) e eficiência alocativa (no sentido de Paretto - gerar o máximo de bem-estar com o mínimo de sacrifício). E é sobre essas funções dos tributos que se pretende aqui fazer algumas ponderações sobre a dita "tributação do pecado" que, talvez, estejam sendo esquecidas.
A tributação sobre o consumo, de qualquer produto, tem sempre enorme tendência a ser regressiva. Isso porque quanto menor a renda do indivíduo, maior parte dela (senão ela inteira) será consumida e, portanto, sujeita ao tributo. De outro lado, quanto maior a renda do indivíduo, maior parcela dessa renda pode, e tende a ser poupada e tal renda, já que não consumida, escapará a tal tipo tributação. Portanto, se a tributação sobre o consumo for muito alta, a maior parte, senão a integralidade da pequena renda, estará atingida pela alta pressão fiscal, enquanto a maior parte da renda elevada estará fora da referida carga.
Se a função primordial dos impostos é prover o Estado de recursos para suas despesas gerais e se, portanto, a principal função das regras de impostos é a chamada "função repartidora de encargo", a primeira conclusão a que se chega é a de que a elevada tributação sobre o consumo (de qualquer produto) leva a um mal cumprimento da função repartidora pelo imposto cujas alíquotas são altas.
Portanto, se a justificativa para um aumento de carga tributária sobre o consumo for o aumento da arrecadação, referida elevação de receita pública tende a se dar em detrimento da função repartidora. Como o tratamento que se dá a cada situação e a cada contribuinte precisa se justificar, por exigência do princípio da igualdade (senão é arbitrário), percebe-se a necessidade de buscar outra justificação para o aumento do imposto sobre o consumo em discussão. Repita-se, a alta tributação sobre o consumo cumpre mal a função repartidora de encargo, pois o efeito repartidor desse hipotético regramento é negativo em termos de equidade.
Repita-se o efeito negativo para que ele fique claro: a pessoa com menor renda terá uma parcela grande dessa renda submetida ao hipotético e elevado imposto, enquanto outra pessoa com renda muito maior terá uma parcela bem menor de sua renda submetida ao alto imposto. É claro que aqui se fala de efeitos potenciais, que são o que se pode controlar em termos jurídicos e talvez até em termos de política fiscal mesmo.
Este argumento da regressividade jogando contra a repartição de encargos conforme a renda de cada um não se abala com a afirmação de que a justificativa arrecadatória se sustentaria sobre a necessidade de arrecadar mais sobre o consumo de determinados produtos, porque tal consumo implica gastos vultosos do Estado em favor da saúde das pessoas que consomem os produtos sujeitos às altas alíquotas. Isso porque, no Brasil, vigora a regra constitucional da não afetação das receitas de impostos, ou seja, é vedado constitucionalmente que se vincule receita de imposto a qualquer finalidade, inclusive serviços de saúde (art. 167, IV, Constituição Federal). Com efeito, não pode haver qualquer relação entre o que se arrecada com a tributação do consumo de certos produtos e despesas com saúde relacionadas ao consumo dos referidos itens.
Portanto, a justificativa arrecadatória, que exige efeito repartidor das regras sobre impostos não socorre ao referido imposto sobre o consumo de bens "do pecado". Contudo, sabe-se que regras sobre impostos podem se justificar para além da função repartidora de encargo, de modo que efeitos repartidores negativos (regressivos) podem se justificar em função de efeitos positivos que, embora diversos da repartição de encargo, são igualmente valiosos, sob o ponto de vista de uma determinada ordem constitucional.
É o caso de efeitos indutores de comportamento. Justifica-se que regras de impostos tenham efeitos negativos em termos de repartição de encargo, sendo regressivos, por exemplo, caso tenham efeitos potenciais positivos de induzir comportamentos, corrigindo falhas de mercado, por exemplo.
Em outras palavras, o que se tem o é o seguinte: em princípio, impostos, ausente qualquer outra justificativa, provêm receita para as despesas gerais do Estado e devem ser graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte (art. 145, § 1º, Constituição Federal). Contribuintes de impostos, portanto, devem ser comparados pelo legislador tributário segundo sua capacidade contributiva.
No entanto, outros critérios de comparação podem ser empregados na legislação tributária e impostos podem ser graduados também segundo outros parâmetros, como, por exemplo, adotar ou não comportamentos que o Estado tenha legitimidade para estimular ou desestimular. É isso que pode justificar que contribuintes com a mesma capacidade econômica paguem impostos em montantes distintos e contribuintes com capacidade econômica distinta possam pagar o mesmo montante de imposto.
São esses "efeitos potenciais", portanto, que podem justificar impostos regressivos (quanto menor a capacidade contributiva, maior a carga em termos percentuais). Dado que impostos sobre bebidas alcoólicas, produtos do tabaco e alimentos com alto teor de açúcar, em princípio, parecem ter algum efeito indutor de desestimular o consumo de tais bens, a regressividade que tais tributos representam em termos de justiça fiscal parece justificada: o efeito indutor justifica a mitigação do princípio da capacidade contributiva - o desestímulo ao comportamento indesejado justificaria, assim, que contribuintes com renda diminuta suportem, por força desses impostos, carga muito superior àquela suportada por contribuintes com alta renda e que consumam os mesmos produtos.
A reflexão que este pequeno ensaio se dirige a propor é: será mesmo que tais efeitos devem ser considerados apenas em termos absolutamente potenciais? De forma mais direta, a questão é: sabe-se que medir exatos e concretos efeitos dos impostos no comportamento dos contribuintes é tarefa quase impossível para os próprios economistas, especialmente porque a relação de causa e efeitos entre o imposto e o comportamento é bastante incerta.
Mas será que algum indício mínimo daqueles efeitos potenciais não deveria ser exigido nesses debates, especialmente em inversa proporção da regressividade que o imposto implicar? Um imposto fortemente regressivo será que não precisaria - para se justificar - indicar algum elemento concreto de sua "aptidão" para induzir comportamentos? Pense-se no tabaco, cujo consumo é considerado uma patologia de forma bastante consensual no meio científico. Seria o tabagismo um comportamento minimamente influenciável pelo alto preço do cigarro provocado pelo alto imposto sobre ele incidente? Ou será que o dependente químico de que se trata deixaria de consumir outros bens (considerados até de primeira necessidade) como alternativa ao não consumo do tabaco? Será mesmo que o efeito indutor de um alto imposto sobre o consumo de tabaco é pelo menos "potencial" ou apenas um instrumento retórico que os agentes de política fiscal aprenderam a repetir sem tanta reflexão quase que como um "cacuete"?
Esta pergunta é decisiva, pois, relembrem-se as premissas fixadas acima: 1) o imposto é altamente regressivo; 2) inócuo pretender vincular no Brasil receita de impostos a finalidades específicas, como tratamento de saúde contra doenças decorrentes do tabaco (por vedação expressa da Constituição). Logo, a única justificativa possível para que um imposto seja graduado em proporção inversa à capacidade econômica do contribuinte é o dito efeito indutor. Será mesmo que um debate como o que hoje se assiste sobre o tema no Brasil não deveria fazer alguma referência a estudos científicos que apontassem minimamente a aptidão do imposto para indução de comportamentos, sob pena de se travar mais uma discussão puramente retórica? Ainda que tais ponderações possam parecer uma "defesa do pecado", elas deveriam ser levadas em conta de forma neutra e livre de paixões.
*Paulo Vieira da Rocha, sócio do escritório VRBF Advogados
