O federalismo brasileiro em tempos de pandemia

O federalismo brasileiro em tempos de pandemia

O papel dos Estados e municípios como focos de resistência, dissenso e experimentação

Carolina Fidalgo e Larissa Camargo*

15 de maio de 2020 | 07h30

Carolina Fidalgo e Larissa Camargo. FOTOS: ARQUIVO PESSOAL

Foi necessária uma pandemia para que o papel de Estados e Municípios no federalismo brasileiro se tornasse o centro do debate político e social, culminando na sinalização, pelo Supremo Tribunal Federal, de uma possível alteração do entendimento sobre o tema da repartição das competências legislativas concorrentes, previstas pelo art. 24 e 30, II da Constituição.

O Brasil é um país organizado, politicamente, sob a forma de uma federação. Isso significa que o poder político é dividido, pela própria Constituição Federal, em diversas esferas de poder, no nosso caso, União, Estados e Municípios. Pela lógica da Constituição Federal de 1988, grande parte desses poderes, sobretudo os legislativos, é concentrada na União Federal. Veja-se, por exemplo, o art. 22 prevê 29 competências legislativas privativas da União Federal; o art. 24, 16 hipóteses de competência concorrente, com relação às quais cabe à União estabelecer normas gerais a serem complementadas pelos Estados e Municípios. Historicamente, a jurisprudência do STF tendia, com algumas exceções, a reforçar essa concentração de poderes na União, seja através de uma interpretação ampliada do conceito de “normas gerais” do art. 24, seja através da aplicação do princípio da simetria.

Esse cenário mitigava bastante os objetivos para os quais esse modelo foi criado historicamente, sobretudo no que diz respeito à função de cada ente federativo de conter excessos e arbitrariedades de outros entes, ou seja, de servir como focos de resistência e dissenso. Um dos motivos pelos quais o federalismo foi criado nos Estados Unidos foi justamente a preocupação com opressão governamental, sendo os Estados vistos como detentores da função de resistência à tirania, a que se referia James Madison no Federalista nº. 10. A forma federativa de Estado, portanto, idealmente criaria um sistema de freios e contrapesos, impondo um controle recíproco tanto no nível dos estados, quanto entre estes e a União, capaz de evitar políticas autoritárias e violadoras de direitos humanos.

Outras possíveis vantagens da descentralização do poder são a aproximação do poder político dos cidadãos e dos problemas locais, com o consequente aumento da efetividade das medidas tomadas para atender as necessidades específicas de cada região – o que é fundamental em um momento de pandemia; e a possibilidade de experimentação e inovação nos âmbitos regionais e locais, que, em caso de sucesso, podem ser replicadas nos demais níveis.

No dia 15 de abril de 2020, o Plenário do Supremo Tribunal Federal, por maioria, referendou a medida cautelar na ADI 6341, concedida, ainda no mês de março, pelo Ministro Relator Marco Aurélio Mello. Essa ADI foi ajuizada pelo Partido Democrata Trabalhista em face da Medida Provisória 926/2020, que alterou o art. 3º, caput, incisos I, II e VI e parágrafos 8º, 9º, 10 e 11 da Lei Federal nº. 13.979/2020, que estabelece medidas para enfrentamento do coronavírus. O grande ponto da discussão é até onde essa lei e demais atos normativos exarados pela União Federal vinculam Estados e Municípios e qual a extensão das suas competências para dispor sobre medidas de combate à pandemia de forma diversa daquela adotada pela União Federal.

A Corte pontuou que o estado de emergência sanitária internacional não implica ou autoriza a outorga de discricionariedade absoluta, desprovida de controle pelo sistema de freios e contrapesos típico do Estado Democrático de Direito e ressaltou que, em um contexto de pandemia o que há de mais grave em termos de formulação de políticas públicas é a omissão.

Destacou, ainda, que o art. 198 da Constituição Federal não implementou uma hierarquia entre os entes federados, mas uma distribuição de competências que assegura a autonomia a Estados e Municípios em suas respectivas esferas poder.

A decisão, para além de prestigiar a divisão instrumental de competências outorgada pelo Texto Constitucional, representa um inegável reconhecimento do papel fundamental que as lideranças locais vêm desempenhando no combate à pandemia.  Em meio a um cenário de consolidado protagonismo da União, as competências dos Estados e Municípios ganham notoriedade e relevância no combate à pandemia do novo coronavírus.

Essa discussão é fundamental. Não se está aqui, vale dizer, afirmando que as decisões tomadas por Estados e Municípios no contexto da pandemia são necessariamente melhores do que aquelas tomadas pela União Federal. Decisões ruins devem ser combatidas independentemente do nível em que sejam tomadas e, como consagrado pelo STF, o sistema de freios e contrapesos e o próprio federalismo servem para isso. Também não se está defendendo a necessidade de uma competição entre entes federativos. A cooperação e a colaboração estão no cerne do federalismo e são ainda mais essenciais no momento pelo qual estamos passando.

Está-se aqui reconhecendo o papel fundamental desses entes para o combate à pandemia. Há de se reconhecer a importância do dissenso na federação, um dissenso que não afasta a cooperação, tampouco o dever da União Federal de definir as diretrizes macro e orientar Estados e Mnicípios, sendo respeitado, contudo, o espaço para a tomada de decisões necessárias à luz de cada realidade.

A definição de diretrizes pela União Federal propicia a segurança jurídica, pode garantir a gestão e planejamento organizado de repartição de recursos e serve de orientação naqueles casos em que não forem tomadas medidas pelos outros entes da federação. Mas a atuação de Estados e Municípios é fundamental, aproximando a população de discussões, adequando as políticas federais às peculiaridades dos seus territórios, funcionando como laboratórios legislativos naquelas matérias que exijam disciplina heterogênea, e sempre que necessário, atuando como focos de resistência.

*Carolina Fidalgo é sócia escritório Rennó, Penteado, Reis e Sampaio Advogados e professora da pós-graduação da UERJ; Larissa Camargo é advogada do escritório Rennó, Penteado, Reis e Sampaio Advogados

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