Dentre seus vários princípios constitucionais que regem o ordenamento jurídico brasileiro, a Carta Magna determina a separação e a harmonia entre os Poderes - talvez uma de suas mais importantes doutrinas. É notório, contudo, que a relação entre o Executivo, Legislativo e Judiciário tem sofrido constantes mutações ao longo do período democrático.
Correndo o risco de sermos cartesianos, vamos reforçar alguns conceitos basilares. A função típica do Poder Legislativo (Congresso Nacional) é formular leis, ao passo que a função do Poder Executivo (Governo) é executar e administrar aquilo preconizado pela legislação e, por fim, cabe ao Poder Judiciário (juízes e Tribunais) julgar os atos da sociedade e do próprio Estado com base nestas leis formuladas.
Todavia, cada Poder tem aquilo que chamamos de competências atípicas. Em síntese, isso permite que um Poder atue naquilo que é de competência de outro, como é o caso do Executivo através da apresentação de projetos de lei e Medidas Provisórias (MPs), estas que possuem caráter de relevância e urgência, com eficácia imediata.
Ainda assim, os parlamentares precisam aprovar as Medidas Provisórias encaminhadas pelo governo para que elas se tornem parte do sistema normativo jurídico. Afinal, as MPs são provisórias e, segundo o regimento interno, trancam a pauta em 45 dias, e perdem a eficácia caso não sejam deliberadas em 60 dias, prorrogáveis por igual período. É desta situação que vem o termo "caducar", aplicado quando uma MP perde a eficácia.
Em meio às diversas mudanças na relação entre os Poderes, as eleições de 2022 também trazem um fator disruptivo, que mudará a dinâmica interna do Congresso. Nesse sentido, a extinção das coligações partidárias para cargos proporcionais e a novidade das federações partidárias devem reduzir a quantidade de partidos no País, afetando justamente a convivência interpoderes, especialmente o que diz respeito à determinação da agenda política nacional - o que, na prática, determina os rumos do país. Quem terá mais influência nesse novo cenário para determinar os novos rumos?
Bom, o fato é que anteriormente, a definição da pauta política no Congresso Nacional vinha sendo protagonizada pelas proposições de iniciativa do Executivo, sobretudo por meio do envio de Medidas Provisórias ao Legislativo, que acabavam por trancar a pauta e impor aos parlamentares o dever de votá-las. Por meio de um estudo da Action Relações Governamentais e de dados disponíveis no sítio eletrônico do Congresso Nacional, da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, elaboramos o seguinte gráfico que descreve essa dinâmica.
Gráfico 1 - Quantidade de projetos aprovados pelo Poder Executivo e pelo Poder Legislativo no Congresso Nacional (2012 - 2021)
Fonte: Action Relações Governamentais, 2022.
Podemos perceber que, nos últimos 10 anos, a quantidade de projetos aprovados era majoritariamente proveniente do Executivo e não do Legislativo. Não só isso, a apresentação de projetos próprios, independente de aprovação, rejeição ou simplesmente a não votação, também era em sua maioria do Governo (gráfico 2). Ou seja, o Congresso Nacional não tinha autonomia na determinação das pautas e da agenda nacional, ficando sob a responsabilidade do Governo Federal o direcionamento das votações.
Gráfico 2 - Quantidade de proposições apresentadas no Congresso Nacional (2012 - 2021)
Fonte: Action Relações Governamentais, 2022.
Destas proposições apresentadas pelo Poder Executivo no Congresso Nacional podemos analisar (gráfico 3) o tipo de proposição, sendo as Medidas Provisórias sua grande maioria, uma vez que até 2009 elas trancavam a pauta e obrigavam sua deliberação em detrimento de quaisquer outras proposições, como Propostas de Emenda à Constituição (PECs), Projetos de Lei e entre outros. Com esse método, o Executivo determinava livremente a pauta a ser analisadas pelos parlamentares. No entanto, o sobrestamento da pauta por MPs sofreu três importantes alterações que resultaram na mudança da relação entre os Poderes.
Gráfico 3 - Tipo de proposições apresentadas pelo Poder Executivo no Congresso Nacional (2012 - 2021)
Fonte: Action Relações Governamentais, 2022.
A 1ª alteração foi o entendimento proferido em questão de ordem pelo então presidente da Câmara dos Deputados Michel Temer, em que definiu que as MPs só poderiam trancar a pauta apenas de projetos de leis ordinários com temas passíveis de serem tratados por MP. Em 2015, o Supremo Tribunal Federal julgou um mandado de segurança confirmando essa prática. O ministro Luís Roberto Barroso, inclusive, justificou seu voto com base no princípio da separação de poderes, apontando que as medidas não poderiam paralisar o funcionamento do Congresso Nacional.
A 2ª alteração é fruto da interpretação em questão de ordem do também ex-presidente da Câmara, Eduardo Cunha, quando, em 2015, definiu que o trancamento da pauta ocorreria somente após que as mesmas fossem aprovadas por comissão mista (deputados e senadores) e lidas no plenário da Casa.
Por fim, a última alteração ocorreu em 2020, quando o ex-presidente da Câmara Rodrigo Maia, por meio de ato da Mesa, passou a encaminhar as MPs diretamente ao plenário em razão da emergência da Covid-19; a nomeação do relator e a leitura da matéria ficaram totalmente à cargo da Presidência, prática mantida até hoje.
A consequência desta realidade é clara. Desde 2015, o Legislativo se empoderou até tornar-se o impulsionador na definição e articulação de matérias, à medida em que passou a apresentar e aprovar mais projetos de sua própria autoria e, principalmente, deixar caducar mais MPs (em 2021 a pandemia influenciou no baixo número de MP's caducadas).
Gráfico 4 - Comparativo de Medidas Provisórias aprovadas X caducadas por ano (2012 - 2021)
Fonte: Action Relações Governamentais, 2022.
O reflexo das alterações no meio político diante do trancamento de pautas é percebido se compararmos , especificamente, a tramitação das Medidas Provisórias entre as gestões de Eduardo Cunha e Rodrigo Maia. Há um aumento de 20 pontos percentuais de medidas que caducaram (gráfico 5) neste período, o que pode ser explicado pelo clima de tensão entre o deputado fluminense e o presidente Jair Bolsonaro. Afinal, é competência do Presidente da Câmara dar prosseguimento no andamento das matérias.
Gráfico 5 - Comparativo de aprovação Medidas Provisórias gestão Eduardo Cunha X Rodrigo Maia
Fonte: Action Relações Governamentais, 2022.
Há de se mencionar que no gráfico 5 é feita uma separação na análise entre MP´s de crédito extraordinário e àquelas sem. Isso acontece porque, a partir do momento que uma MP com crédito extraordinário é editada, o recurso nela provido é utilizado, assim, é habitual deixá-las caducarem por terem perdido o objeto.
O que isso tudo significa?
A relação entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo sofreu uma mudança marcante e considerável, e o cargo de Presidente da Câmara dos Deputados tornou-se mais relevante do que nunca. O que antes o governo impunha, agora ele é obrigado a negociar - com muita habilidade - para viabilizar o andamento de sua agenda política.
Para ampliar as distâncias dessa disputa de poder, o Congresso Nacional ainda teve outra vitória ao final do ano passado. O presidente do Congresso, Rodrigo Pacheco (PSD-MG), promulgou resolução que prevê novas regras para apresentação, aprovação e execução das emendas apresentadas pelo relator-geral do projeto da lei orçamentária (as emendas RP9). As emendas de relator, destinadas a despesas diversas em 2022, representam R$ 16,2 bilhões, na qual o relator indica a execução de programas solicitados por parlamentares. Ou seja, é mais poder na mão dos integrantes do Poder Legislativo.
Não à toa, a discussão sobre o semipresidencialismo (um novo sistema de governo mais voltado ao parlamentarismo) tem ganhado destaque, já que a figura mais importante dos Três Poderes passa a ser o presidente da Casa Baixa, Arthur Lira (PP/AL).
A tendência é que com as mudanças eleitorais aprovadas, nas quais menos partidos políticos conseguirão espaço político, as lideranças partidárias estejam mais consolidadas e mais articuladas, ao passo que o Executivo terá de aumentar sua capacidade de articulação para conduzir o processo de definição da pauta política, ainda mais em um cenário de forte polarização.
É notório que o eleitor já tem dificuldade de entender o seu voto, especialmente em relação ao Legislativo (Câmara), que funciona em sistema proporcional. Além disso, a eleição dos cargos do Executivo parece ser mais "atrativa", seja por conta da atenção da mídia, dos debates, dos ataques aos rivais ou da própria imagem que o cargo de presidente pressupõe como o cargo mais alto do país. Fato é que isso já não é mais necessariamente verdade. A lógica se inverteu.
A população precisa se reprogramar e isso leva tempo. Mas o fato é que a eleição mais importante deste ano talvez não seja a de Presidente da República, uma vez que o jogo já está sendo jogado com esse novo livro de regras. O Poder Legislativo é o "new dealer", em especial os deputados federais, já que é a Câmara dos Deputados quem recebe os projetos encaminhados de outros poderes, inclusive a abertura de um processo de impeachment. Em resumo: o eleitor entendeu quem dá as cartas agora?
*Amanda Fortaleza Brandes, cientista política, formada pela Universidade de Brasília (UnB). Bacharelanda em Direito no Centro Universitário de Brasília (UniCeub). Experiência em consultoria política e assessoramento parlamentar, tendo trabalhado na Frente Parlamentar da Agropecuária. Atualmente, compõe a equipe técnica da Frente Parlamentar do Empreendedorismo
*Andrew Moreira, bacharel em Marketing e advogado, pós-graduado em Direito Legislativo. Possui experiência na atuação contenciosa Cível e no monitoramento, acompanhamento e assessoria legislativa como consultor da Action - Relações Governamentais. Atualmente, compõe a equipe técnica da Frente Parlamentar do Empreendedorismo
