O descabimento da cominação de infração político-administrativa de impeachment

*Pedro Estevam Alves Pinto Serrano, Arthur Scatolini Menten e Anderson Medeiros Bonfim

08 de dezembro de 2015 | 05h00

Considerando a edição de parecer pelo primeiro subscritor deste artigo a respeito da impossibilidade de que seja cominada infração político-administrativa de impeachment à Presidente da República, nos pareceu conveniente trazer a público algumas considerações a respeito dos elementos técnicos mais relevantes desse debate.

Com efeito, os atos imputados, quais sejam a abertura de créditos suplementares e prática do que, vulgarmente, intitula-se de “pedaladas fiscais”, não são ilícitos: seguiram as disposições normativas de regência.

Como se sabe, os créditos suplementares, diante da insuficiência dos valores previstos, aumentam as dotações orçamentárias de determinadas despesas. Trata-se, portanto, de mecanismo ínsito à dinâmica que rege o orçamento público, e se destina, precipuamente, a ajustar os volumes de despesa autorizada entre as diversas rubricas às naturais intercorrências da execução orçamentária.

O implemento das condições que justificam a abertura de créditos adicionais depende de situações tecnicamente verificadas ao longo do exercício, tais como a identificação de superávit financeiro de exercícios anteriores, correspondente a valores anteriormente autorizados e não aplicados, assim como excessos de arrecadação, que correspondem a receitas realizadas além daquelas que foram inicialmente previstas.

Em relação ao excesso de arrecadação, cumpre esclarecer que este não deve ser apurado globalmente, mas com observação das respectivas fontes de arrecadação, donde se mostra possível que, existindo déficit no orçamento global, existam excessos pontuais de arrecadação, justificando a edição de decretos de suplementação com tal fundamento.

A apuração de disponibilidades financeiras consiste, assim, em procedimento técnico, burocrático, que é levado a efeito por órgãos da administração federal responsáveis pelo acompanhamento da execução orçamentária, e não pela Presidente da República.

Ainda que, por hipótese, existam inadequações nos atos preparatórios, fazendo com que tais decretos tenham sido editados irregularmente, a sua mera subscrição não significa que, para fins da responsabilização político-administrativa de impeachment, tenha havido uma conduta ativa ou ao menos o que se possa chamar de omissão comissiva da Presidente da República. Seria necessário que ela tivesse participado, diretamente, de todos os processos administrativos que desencadearam a edição dos respectivos decretos, ou que tais desvios tivessem ocorrido sob sua determinação, o que, pelas evidências, não ocorreu. Além do mais, o amparo em pareceres técnicos e jurídicos exarados nos respectivos processos administrativos afasta qualquer conduta dolosa.

Por outro lado, é preciso salientar que os programas sociais viabilizados por meio do fluxo de caixa de compensação que existe entre a União e seus bancos públicos são operacionalizados por meio da utilização de chamadas contas de suprimento de fundos. Por essa razão é que existem procedimentos específicos a serem observados para a recomposição dos valores disponibilizados aos beneficiários.

O mecanismo implica numa dilação entre a disponibilização dos valores e o pagamento de subvenção da União ao respectivo ente. Em nenhuma hipótese, mesmo em face de hipotético retardamento no adimplemento, configura-se, juridicamente, um empréstimo. Não se trata, portanto, de operação de crédito a que se refere o artigo 29, inciso III, da Lei Complementar n.º 101/2000.

Além do mais, exigir conduta diversa, consistente em adiantamento de valores, seria incidir em prática vedada legalmente. Portanto, apenas depois de preenchidos determinados requisitos – como a concessão da subvenção ao beneficiário e a liquidação dos valores dispendidos em determinado período – é que, juridicamente, é possível o repasse. Trata-se, portanto, de instrumento consentâneo com a magnitude dos valores envolvidos e com a incerteza inerente às oscilações dos valores a serem sacados diariamente.

Ainda que plenamente lícitas, não se pode analisar a questão das supostas contraprestações diferidas sem destacar que elas ocorreram num cenário de execução de políticas públicas essenciais, diretamente voltadas a atingir a dignidade da pessoa humana por meio da busca da erradicação da pobreza e da marginalização e redução das desigualdades sociais e regionais.

Mais do que uma peça financeira ou um programa de governo, as leis orçamentárias são instrumento de justiça social. Toda e qualquer estimativa de receita, previsão de despesa e elaboração de meta fiscal e os controles respectivos devem ser compreendidos sob este viés.

Ademais, não há que se falar, do mesmo modo, em ato da Presidente da República, já que as questões de ordem jurídico-financeira qualificadas como conduta irregular nas contraprestações diferidas não resultam de quaisquer atos atribuíveis a sua esfera de competência.

Além disso, referido mecanismo foi implementado há décadas, já tendo sido, por diversas vezes, objeto de controle interno e externo, não tendo havido, até então, qualquer apontamento sobre eventual irregularidade. Por fim, o mecanismo é lastreado em processos administrativos específicos, bem como em pareceres técnicos e jurídicos, o que, igualmente, afasta a prática de qualquer conduta dolosa.

Conclui-se, nesses termos, que não vislumbramos o preenchimento dos requisitos jurídicos para a cominação da infração político-administrativa que possa resultar em impeachment da Presidente da República, o que demandaria a prática de conduta típica, ilícita e dolosa. Assim, qualquer tentativa de responsabilização tendo em vista os refutáveis atos imputados como ilícitos implicará em sobreposição à ordem constitucional.

A Constituição conferiu ao Presidente da República todas as garantias do regime republicano-representativo, sem o qual estaria inviabilizado o exercício da relevante função pública de chefia do Estado e do governo, imunizando-o de oportunismos ilegítimos. A desobediência à Constituição, que interrompe o processo democrático, extraviando-se da dogmática jurídica, caracteriza-se como ilegítimo ato de exceção, ou seja, como golpe de Estado.

* Pedro Estevam Alves Pinto Serrano
Professor de Direito Constitucional e de Fundamentos de Direito Público da Faculdade de Direito da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC/SP). Professor de Direito Administrativo da Pós-Graduação Lato Sensu da PUC/SP. Professor do Mestrado e Doutorado em Direito da PUC/SP. Mestre e Doutor em Direito do Estado pela PUC/SP. Pós-Doutor em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa. Sócio fundador do escritório Teixeira Ferreira e Serrano Advogados Associados.

* Arthur Scatolini Menten
Professor universitário. Doutorando em Direito Financeiro pela Universidade de São Paulo. Procurador do Município de Santo André.

* Anderson Medeiros Bonfim
Especialista em Direito Econômico pelo Programa de Pós-Graduação Lato Sensu da Escola de Direito de São Paulo – GVlaw da Fundação Getúlio Vargas (FGV). Bacharel em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC/SP). Advogado associado do escritório Teixeira Ferreira e Serrano Advogados Associados.

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