Uma das várias propostas contidas na PEC do Novo Pacto Federativo, encaminhada ao Congresso Nacional pelo Presidente da República Jair Bolsonaro, como parte de um amplo pacto de reformas fiscais e administrativas, diz respeito à incorporação compulsória de pequenos Municípios que carecem de sustentabilidade financeira, aos Municípios circunvizinhos. Já instaladas as controvérsias em torno desta proposta, importa fazer uma breve análise quanto a sua viabilidade e conveniência, porque talvez o bode já esteja na sala há algum tempo, mas ninguém viu.
Desde que se pôs termo ao regime militar, na década de 1980, iniciou-se no Brasil um significativo processo de descentralização política e administrativa. A nova Constituição da República, promulgada em outubro de 1988, buscou materializar este propósito reduzindo o centralismo prevalecente até então e, norteado pelo federalismo fiscal, conferiu maior autonomia organizativa, administrativa e financeira aos Municípios, alçando-os à condição inédita de entes federados. Ao mesmo tempo, outorgou-lhes novas e maiores atribuições, notadamente no que concerne aos serviços públicos de saúde e educação.
Como era de se esperar, a descentralização e a elevação de importância dos Municípios no contexto federativo gerou estímulos para a criação de muitos outros. De 1988 a 2005, foram concebidos 1.074 novos Municípios, cerca de 20% dos 5.570 existentes no País.
Assim, frente a inequívoca correlação entre o tamanho do Município e a sua capacidade de arrecadação própria, viu-se multiplicar o número de micro municípios não-sustentáveis financeiramente, cujas receitas dependem quase que exclusivamente do Fundo de Participação dos Municípios e das transferências voluntárias de recursos federais e estaduais. Hoje, a maioria das cidades brasileiras têm menos de 30 mil habitantes, baixa possibilidade de incremento das receitas mediante tributos locais, e uma economia absolutamente atrelada ao setor público.
Visando contornar este panorama, o art. 6º, da PEC do Pacto Federativo (PEC 188/2019), propõe incluir o art. 115 no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, estabelecendo que os Municípios de até 5 mil habitantes que não consigam comprovar, até 30 de junho de 2023, que a sua arrecadação própria, composta pelos impostos municipais, corresponde a mais do que 10% de sua receita total, deverão ser incorporados a algum dos Municípios limítrofes, a partir de 2025.
A PEC em questão prescreve, ainda, o limite máximo de três aglutinações por Município incorporador, além de dispensar os ritos previstos no art. 18, §4º, da Constituição Federal. Ou seja, eventual incorporação independerá de lei complementar federal que estabeleça o período em que se dará, assim como prescindirá de estudos de viabilidade, de lei estadual e de consulta plebiscitária às populações dos Municípios envolvidos.
Conforme amplamente noticiado após a apresentação da indigitada PEC, cerca de 1.254 cidades seriam alcançadas por esta previsão.
Não obstante as dissonâncias jurídicas a respeito de uma possível transgressão à cláusula pétrea do princípio federativo em razão da dispensa do plebiscito, fundada na experiência vintenária a serviço do controle externo destes entes federados, encontro razões de ordem fiscal, estrutural e ética para consentir com a medida proposta.
Numa perspectiva fiscal, o cenário fático revela que os Municípios deste porte (até 5 mil habitantes) possuem ínfima disponibilidade financeira para investimentos e serviços prioritários, vez que, apesar de sua reduzida capacidade arrecadatória, têm de custear estruturas governamentais e burocráticas. Desta forma, ao suprimir-se tais estruturas (de Prefeitura e Câmaras de Vereadores), agregando-as àquelas já existentes nas cidades limítrofes, se geraria ganhos de escala e reduzir-se-ia os custos burocráticos e administrativos per capita.
Do ponto de vista estrutural, a administração municipal não consegue agir com eficiência, e necessidades fundamentais do povo deixam de ser atendidas ou recebem atendimentos insuficientes. Municípios menores, embora recebam parcela maior de recursos per capita de transferências intergovernamentais (pois necessariamente inseridos no índice mínimo de repasse do Fundo de Participação dos Municípios), encontram imensas dificuldades na materialização destes recursos em bens e serviços públicos.
Via de regra, os entes locais entre 5 e 10 mil habitantes são os que demonstram maior nível de ineficiência alocativa e precarização de serviços públicos, pois destinam a maior fatia do orçamento ao custeio da máquina administrativa e ao pagamento de encargos sociais. Resultado da alta dependência que a economia local apresenta em relação ao setor público. Neste sentido, a incorporação sugerida na PEC aponta para o caminho correto de aprimoramento da eficiência na distribuição e destinação dos recursos governamentais.
Para mais, visto que a dependência financeira decorrente da insustentabilidade autônoma dos pequenos municípios tende a acarretar uma dependência de caráter político, levando à perpetuação de poder das elites locais, do ponto de vista ético a medida tem o potencial de reduzir os incentivos para acordos eleitorais espúrios.
A questão também merece análise sob a ótica social, mas a equação é bem mais complexa porque envolve uma avaliação quantitativa e qualitativa dos custos frente aos benefícios. Entretanto, as suas vantagens e desvantagens passam, necessariamente, pelos aspectos fiscal e estrutural aqui expostos.
Apesar de incerto o desfecho que tal proposta terá no campo do debate legislativo, por certo a sua cogitação já representa um avanço em direção ao reajustamento do nosso pacto federativo, cuja sala está repleta de bodes.
*Doris de Miranda Coutinho, conselheira do Tribunal de Contas do Estado do Tocantins. Doutoranda em Direito Constitucional. Mestre em prestação jurisdicional e direitos humanos. Especialista em política e estratégia e em gestão pública com ênfase em controle externo. Membro honorário do (IAB) Instituto dos Advogados Brasileiros. Escritora e pesquisadora
