O ‘A’ da coisa: a identidade entre a A-GU e a advocacia privada

O ‘A’ da coisa: a identidade entre a A-GU e a advocacia privada

Mauricio Zanoide de Moraes e Fernanda Regina Vilares*

29 de março de 2021 | 13h20

Mauricio Zanoide de Moraes e Fernanda Regina Vilares. FOTOS: DIVULGAÇÃO

Todos podemos ser questionados por nossas ações. Todos também podemos atacar e precisar nos defender a fim de que a responsabilização não exceda os limites da lei.

Só quando deixamos a posição, tão comum nesses dias, do “nós” versus “eles”, na qual há “bons” contra “maus”, podemos compreender a profunda relevância do “todos” e do atuar indistintamente de uma classe profissional. Quando nos entendemos um mesmo grupo, comunidade, sociedade e nação compreendemos que até os infratores que nos atacam precisam de quem os defenda. Essa percepção de que somos um corpo social único e que as profissões, em regra, existem para atender a todos não assola, p. ex., o médico, que é reconhecido exatamente por não distinguir pacientes pelo que fazem, dizem ou representam, mas, ao contrário, é dele esperado que atenda sempre e da melhor forma quem o procura. Infelizmente, ao advogado essa consideração social não é a mesma – e, nos tempos atuais, isso tem se tornado ainda mais nebuloso em face do advogado público, em especial os integrantes da Advocacia-Geral da União (AGU).

O objetivo aqui é fornecer algumas ferramentas para se analisar essa questão por uma outra perspectiva, contribuindo para desfazer a fala fácil e, às vezes, leviana. Há a esperança de que o entendimento pode dar lugar a um debate mais institucional e construtivo em prol dessa importante Instituição e de seus integrantes.

Há pouco mais de 30 anos uma nova Constituição inaugurava um período democrático no Brasil, destinado a assegurar, entre diversos direitos e garantias, “a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos[1]. Para concretizar esses novos desígnios, uma nova organização institucional também foi delineada. Até esse momento, a defesa e o assessoramento do Estado brasileiro eram levados a cabo pelo Ministério Público Federal na maior parte dos temas. Contudo, a separação das atividades mostrou-se desejável e necessária, ensejando a criação da AGU.

A juventude dessa Instituição combinada às paixões para atacar ou defender os ocupantes do Poder Executivo criam, intencionalmente ou não, incompreensões sobre sua função e importância, assim como sobre a atuação de seus integrantes.

É importante que o leitor compreenda que o advogado que integra a AGU carrega, além dos tradicionais deveres da profissão (a inscrição na OAB é condição para a posse e o exercício do cargo), aqueles decorrentes da própria lei, específicos de seu cargo público. Assim, emerge como agente não apenas da estrutura responsável pela defesa dos interesses da Fazenda Pública, mas também como defensor da compreensão do Poder Executivo quanto à concretização dos princípios constitucionais, o que não exclui, mas estimula o debate sobre qual a melhor forma de fazê-lo.

A opção do Constituinte brasileiro resultou em um Poder Executivo com atribuições que abrangem muito mais do que apenas a imaginada execução de leis: a definição das políticas públicas nacionais muitas vezes demanda atuação mais ativa na própria elaboração normativa.[2] Não à toa, acabou por demandar cada vez mais a presença da Advocacia Pública, notadamente da AGU.

Afinal, quanto maior o espectro de atuação do gestor público em um ambiente democrático – em que a justificação não está na força, mas na lei – maior a presença do advogado público como um efetivo salvaguarda da legalidade, moralidade, legitimidade e governabilidade. Ressalte-se: isso não significa inviabilizar políticas públicas, mas também não enseja a fusão de vontades e atividades entre governo e advocacia.

O advogado público é incumbido de atividades de representação judicial e extrajudicial do Poder Executivo, bem como de atividades consultivas – como qualquer outra parte da advocacia. Dessa forma, deve apontar eventual inconstitucionalidade ou ilegalidade de modo construtivo, indicando alternativas compatíveis com o ordenamento jurídico ao gestor e prezando pela separação das atuações.[3]

Nesse ponto, a capacidade dialógica e colaborativa é condição para a efetiva resolução de conflitos e criação de soluções democráticas, sobretudo se considerarmos que o Poder Executivo sempre é ocupado pela escolha popular. O respeito pelas diferenças, em um ou outro governo, é corolário inafastável da democracia e é o melhor caminho possível para o alcance da necessária segurança jurídica por meio do exercício do poder de forma republicana. Esse mesmo respeito também implica a defesa de políticas públicas construídas e implementadas até que, se for o caso, sejam temperadas pela intercessão de outros poderes públicos, como o Legislativo e o Judiciário.

Na mesma linha, o chefe da AGU tem o dever constitucional de defender o texto normativo quando questionada a sua constitucionalidade: é a chamada atuação como curador da norma infraconstitucional, prevista na Constituição. Muitos confundem os papéis e interpretam a atividade com lentes políticas, atribuindo ao Advogado-Geral uma atuação em favor dos eventuais ocupantes dos Poderes Executivo ou Legislativo. Frise-se: aqui, sua função é unicamente de exercer a dialética em sua máxima capacidade para que, ao final, o STF possa consolidar o entendimento e conferir segurança jurídica ao ordenamento.

A instituição funciona, efetivamente, como um enorme escritório de advocacia, com mais de 7.500 defensores, tendo como seus clientes os variados órgãos da administração federal direta e indireta, localizados em todo o país. Como consequência natural, a AGU cuida dos mais variados temas por intermédio de seus órgãos de direção superior, como a PGU, CGU, PGFN, PGF e PGBACEN, cada qual com suas projeções nas diferentes regiões do Brasil. Sua atuação vai desde a defesa da seguridade social com o escopo de evitar a indevida concessão de benefícios previdenciários, passando pela cobrança de créditos tributários e pelo ajuizamento de ações de improbidade administrativa.

Nessa atuação de âmbito nacional, a AGU obedece ao princípio da legalidade estrita e seus membros não possuem independência funcional, isto é, estão vinculados a pareceres e normas previamente existentes. Assim, os advogados públicos não podem deixar de ajuizar ações, apresentar defesas ou recursos judiciais, salvo em casos expressamente autorizado por lei ou pareceres dos órgãos superiores. Se o agente privado precisa e tem o direito constitucional a um defensor, também os agentes públicos que atuam em instituições públicas dele necessitam. Isso, de modo algum, pode levar à confusão entre as pessoas do defensor e do defendido.

Advogados públicos, integrantes da AGU, membros das defensorias públicas ou defensores privados não praticaram os atos de seus clientes. O médico não é o paciente e muito menos a doença. A advocacia não deve se afastar de sua destinação final: orientar e defender os interesses de todas as pessoas (públicas e/ou privadas; individuais ou institucionais); de todos nós.

Postas assim, as diferenças ficam evidentes e devem bastar para revelar que a identificação do defensor ou da Instituição com seu cliente ou com os interesses deste é um erro que a todos prejudica.

A AGU é instituição já sólida, mas em permanente construção e evolução, atenta às transformações sociais e às demandas a ela apresentadas, sempre imbuída pelo espírito republicano e com vistas a desempenhar da melhor maneira possível seu papel de defesa dos direitos fundamentais. Em momentos de grandes conflitos e radicalizações, misturar a Instituição com a pessoa ou órgão por ela tutelado contribui apenas para desmantelar o Estado Democrático de Direito, por mais que se afirme querer protegê-lo.

Aos que hoje são atacados, sempre haverá um defensor a resguardá-los. Aos que hoje atacam e que amanhã necessitarão de defesa, também haverá um advogado a protegê-los.

Nunca é demais dizer: pessoas passam, instituições permanecem.

Para todas elas (instituições e pessoas) os advogados (públicos e privados) sempre estaremos atentos e prontos para garantir-lhes a melhor defesa.

[1] Preâmbulo da Constituição Federal.

[2] AMARAL JUNIOR, José Levi. O mito da separação de poderes e a necessidade real da legislação delegada. In Revista Jurídica – CCJ, v. 20, nº. 42, p. 85 – 112, maio/ago. 2016, p. 90.

[3] Costa Machado, Antonio Claudio da (organizador); Cunha Ferraz, Anna Candida da (coordenadora). Constituição Federal interpretada: artigo por artigo, parágrafo por parágrafo.  3. ed.- Barueri, SP: Manole, 2012, p. 748

*Mauricio Zanoide de Moraes, advogado criminal e professor associado de Direito Processual Penal da USP

*Fernanda Regina Vilares, procuradora da Fazenda Nacional, mestre e doutora Direito Processual Penal pela USP e Professora do IDP e GVLaw

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