‘Non ducor, duco…’ Um decreto inconstitucional?

‘Non ducor, duco…’ Um decreto inconstitucional?

Daniel Vila-Nova*

01 de junho de 2019 | 10h00

FOTO: ALEX SILVA/ESTADÃO

O uso dos patinetes elétricos se tornou uma verdadeira epidemia nos centros urbanos mundo afora. No caso da maior cidade do País, o município de São Paulo adotou uma postura curiosa e digna do brasão latino contido na bandeira paulistana: “non ducor, duco”. O brocardo sinaliza o ímpeto de “conduzir, não ser conduzido”.

Desse modo, o papel de vanguarda da cidade de São Paulo quanto à regulamentação dos patinetes mostra-se duplamente representativo – seja pelo seu caráter inovador (um dos primeiros municípios a buscar a regulamentação no País), assim como pelo aspecto emblemático (certamente, é razoável estimar que esses veículos autopropelidos estejam em maior quantidade no maior centro urbano e metropolitano nacional).

Curiosamente, a iniciativa de normatização do tema ocorreu por meio da figura anômala de decreto expedido pela Prefeitura. Por ato unilateral do chefe do Poder Executivo local, buscou-se o seguinte propósito: dispor “sobre regulamentação provisória (!)”. Assim, o Decreto paulistano 58.750, de 13 de maio de 2019, em vez de abolir eventuais entraves para a exploração da atividade, estabeleceu uma série de limitações e de condicionantes relacionadas à questão.

Contudo, há sérias questões constitucionais que merecem um exame detalhado. A controvérsia quanto à aplicação das novas normas já se inicia em matéria de fiscalização. Assim, o Artigo 11 do Decreto fixou, quanto às empresas, “prazo de 15 (quinze) dias para se adequar às normas previstas neste Decreto, período em que a fiscalização terá cunho exclusivamente orientativo”.

De início, tal prazo – já em vigor para fins de fiscalização e de imposição de multas – nos parece bastante exíguo. E mais: foi definido sem que sequer tenha sido precedido de audiência pública ou, ao menos, a adoção do procedimento administrativo da sondagem (“market sounding”) – uma interessante e inovadora ferramenta de interlocução entre o Mercado e o Poder Público já implementada, por exemplo, no âmbito do Governo do Estado de São Paulo para outras matérias.

Eis as perguntas que se impõem, então: as obrigações, instituídas por decreto municipal, a título de regulamentação provisória, são normativamente vinculantes? As sanções administrativas, por essa via, correspondem a medida legítima do ponto de vista constitucional?

Sob tais reflexões, é inevitável não cogitar dos desdobramentos do denominado princípio da legalidade: seria Decreto Municipal “lei” bastante para permitir esse tipo de restrição na liberdade dos cidadãos e pessoas (físicas ou jurídicas)? O ponto que se materializa como a primeira angústia constitucional é, afinal, onde está essa tal lei? A norma que pretende impor novas obrigações a todos os agentes da cidadania foi votada pelo competente Parlamento? O que a Câmara Municipal, a Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo, ou, quem sabe, até o Congresso Nacional debateram a respeito desse específico tema – a regulação, ou não, dos patinetes?

Essa série de questionamentos apenas nos levam a uma constatação séria e relevante: não há base legal específica (certa e estrita), propriamente dita, para as obrigações, deveres e sanções impostos, de modo arbitrário, por um decreto municipal expedido pelo Poder Executivo local. Segundo ampla interpretação do Supremo Tribunal Federal, esse modo de “regulamentação” suscita, no mínimo, grande polêmica.

Mas não é só…

Parece não ter sido suficiente a edição de “regulamento”. A opção do Poder municipal foi por um ato pretensamente normativo de natureza “provisória”? Isso é legítimo?

Uma vez mais, a resposta é induvidosamente negativa. Como se sabe, a edição de medidas provisórias corresponde a ato “com força de lei” que deve seguir o estrito procedimento do Artigo 62 da Constituição Federal. A jurisprudência do Supremo já assegurou a possibilidade de edição de atos de “caráter normativo e provisório” apenas aos chefes de Poder Executivo das entidades da federação de segundo grau, a saber: os Estados e o Distrito Federal, apenas.

O Decreto municipal 58.750/2019 também não supera, portanto, esse segundo vício de inconstitucionalidade formal. O sistema constitucional brasileiro não admite que o prefeito edite atos excepcionais similares às medidas provisórias – proposições exclusivas, em âmbito federal, do presidente da República e, em tese, dos governadores de Estado e do Distrito Federal, em nível subnacional.

Assim, apenas para que se ilustrem os desdobramentos práticos desse tipo de normatização precária, no Artigo 14 do Decreto, o prefeito sinaliza aos atores envolvidos que, “no prazo máximo de 90 (noventa) dias”, eventuais ajustes e aperfeiçoamentos serão realizados tendo em vista a “avaliação da utilização desses equipamentos”. Oras, e a Câmara Municipal paulistana(?): não irá submeter qualquer controle normativo ou fiscalizatório quanto a esse ato do Executivo? Ainda que superada essa questão do diálogo entre os poderes municipais, ou mesmo que, por um lapso, se admita tal “regulamentação provisória”, não podemos nos esquivar da reflexão: que segurança jurídica é essa, que se aguarda e se impõe em relação aos cidadãos administrados-administradores?

Independentemente da discussão – que seguirá em aberto – quanto ao mérito das regulações específicas pretendidas pela Prefeitura (como, por exemplo, o uso, ou não, de capacetes, ou ainda, a necessidade de estações físicas – e não somente virtuais – para o oferecimento do serviço), as inconstitucionalidades apontadas nos soam insuperáveis.

O decreto de “regulamentação provisória (sic)” vai além daquilo que se define como Estado (democrático e de direito) – daí a sua afronta à Carta Cidadã. Para o caso do Decreto paulistano, fica a ironia de frase atribuída a Lord Byron: “É quando pensamos conduzir que geralmente somos conduzidos”.

*Daniel Vila-Nova, sócio do Souto Correa Advogados

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