Não existe número mágico na análise antitruste

Não existe número mágico na análise antitruste

Alexandre Cordeiro e Guilherme Mendes Resende*

10 de março de 2022 | 18h40

Alexandre Cordeiro e Guilherme Mendes Resende. FOTOS: DIVULGAÇÃO

Recentemente, o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) aprovou a compra da Oi Móvel pela Tim, Claro e Vivo, condicionada ao cumprimento de medidas que mitigassem riscos concorrenciais decorrentes da operação – que usualmente chamamos de remédios antitruste. Foi uma decisão com votação apertada e que trouxe para a discussão um debate antigo no antitruste: operações que resultem na redução do número de players de quatro para três são necessariamente prejudicais para o bem-estar dos consumidores? Em seu voto oral, por exemplo, o conselheiro do Cade Sérgio Ravagnani citou Timothy Wu – professor que atualmente desenvolve políticas de tecnologia e concorrência junto ao Conselho Econômico Nacional no governo de Joe Biden –, que, segundo ele, afirma que fusões que acarretem reduções de quatro para três players deveriam ser reprovadas simplesmente por serem de quatro para três. Por outro lado, vários experts no tema, como Joshua Wright – professor e ex-conselheiro da FTC, autoridade concorrencial americana –, demonstram que não se pode presumir que todo caso “4 para 3” traz malefícios anticoncorrenciais, ainda mais quando tais operações são acompanhadas de remédios antitruste que mitigam os problemas concorrenciais previamente identificados.

Nesse contexto, o mercado de telefonia móvel testemunhou nos últimos anos uma onda de fusões ao redor do mundo, e o número de operadoras em vários países caiu de quatro para três. Nos Estados Unidos (em 2020), por exemplo, houve aprovação da operação entre T-Mobile e Sprint, com imposição de remédios antitruste. Na Itália (em 2016), a operação foi aprovada com remédios, depois que as partes ofereceram a alienação de ativos para permitir a entrada de uma nova operadora de telefonia móvel no mercado. Em 2018, a Comissão Europeia autorizou, sem restrições, uma fusão de “4 para 3” na Holanda. De fato, operações com redução de quatro para três players, a priori e sem uma análise concorrencial aprofundada, não podem ser consideradas deletérias, indiferentes ou benéficas para a concorrência no setor.

Portanto, uma abordagem cuidadosa e baseada em evidências é necessária para avaliar tais situações, a fim de minimizar o risco de falsos positivos (i.e., reprovar ou impor remédios desnecessários a uma operação benéfica à sociedade). Em 2019, um relatório apresentado no Fórum Global sobre Concorrência da OCDE, intitulado “Static and Dynamic Effects of Mergers: A Review of the Empirical Evidence in the Wireless Telecommunications Industry”, analisou 18 estudos empíricos publicados nos últimos anos que avaliaram os efeitos concorrenciais das fusões e aquisições (em sua maioria “4 para 3”) no setor em questão. A conclusão, baseada nesses estudos, foi de que tais operações geram benefícios líquidos no longo prazo para o bem-estar do consumidor por meio de um aumento dos investimentos, que podem estar ligados a uma maior inovação. Os efeitos de curto prazo sobre preços foram inconclusivos.

No mesmo sentido, em nota técnica (nº 34/2021) elaborada para o referido caso da Oi, o Departamento de Estudos Econômicos (DEE) do Cade analisou uma ampla literatura empírica internacional no mercado de telecomunicações acerca dos efeitos de fusões e aquisições sobre preços, qualidade e investimento, com especial destaque para publicações com avaliações ex-post. A referida nota técnica do DEE concluiu que as evidências internacionais sobre o tema chegaram a resultados bastante diversos e que não é possível fazer afirmações sobre os efeitos concorrenciais apenas em decorrência da característica de ser uma operação do tipo “4 para 3”, devendo cada situação ser avaliada com base nas especificidades do caso concreto.

No caso Oi Móvel, a decisão do Cade buscou, principalmente, atacar o problema da concentração da rede móvel nas três incumbentes – que reforçaria a posição dominante das empresas no mercado upstream de acesso às redes móveis em atacado, aumentando o risco de fechamento de acesso à rede a concorrentes, por exemplo as MVNOs (do inglês, Mobile Virtual Network Operator) e MNOs (do inglês, Mobile Network Operator) regionais, que pudessem contestar seu poder de mercado. Cabe lembrar que a rede móvel é criada a partir de faixas do espectro de radiofrequência – que é o conjunto de ondas de rádio passível de uso por sistemas de comunicação – e outros elementos de rede, como as estações de rádio base (ERBs). A partir desse diagnóstico, remédios antitruste foram acordados visando fornecer acesso às redes móveis em atacado aos demais players com a imposição de oferta de acordos de RAN sharing (acordos para compartilhamento da rede, inclusive com players que não detenham rede própria) e aluguel de espectro, o que reduz as barreiras à entrada e gera condições para contestabilidade do poder de mercado de Tim, Claro e Vivo. Os remédios também incluíram o desinvestimento de ERBs adquiridas da Oi.

Vale destacar que o conjunto de medidas negociadas pelo Cade buscou mitigar problemas concorrenciais em um setor com grandes evoluções tecnológicas, o que, por si só, já é um grande desafio. Em tal caso, foi preciso tratar não apenas dos preços pagos pelo consumidor final, como também dos incentivos aos investimentos, qualidade dos serviços e eficiência espectral, por exemplo. As medidas impostas pelo Cade, combinadas com a implantação da tecnologia 5G no país, têm o potencial de incrementar a dinâmica competitiva ao introduzir competidores regionais. Vale destacar que, em outras decisões do Cade, já foram permitidas fusões em diferentes setores com níveis de concentração até superiores ao caso Oi Móvel, sendo, em tais negócios, impostas restrições capazes de mitigar os danos à concorrência identificados.

É importante deixar claro, portanto, que a presunção de que existe dano concorrencial quando uma fusão, por exemplo, reduz o número de concorrentes para três é equivocada. A aprovação (com ou sem remédios) ou reprovação desse tipo de operação exige mais do que uma mera contagem de empresas pré e pós-fusão. O exame dos efeitos de uma fusão deve ser feito caso a caso apoiado pela teoria econômica moderna e em acordo com as orientações de guias internacionais e, em particular, com a jurisprudência e os guias do Cade.

A autoridade antitruste deve ser muito cuidadosa em suas decisões para garantir que não puna os próprios competidores que venceram a corrida na qual são incentivados a competir. Ao mesmo tempo, é importante a autoridade concorrencial estar atenta ao cenário concorrencial e utilizar todo o ferramental e conhecimento antitruste e econômico nos diferentes desafios que são apresentados. No caso particular da operação da Oi Móvel, a decisão do Cade não hesitou em propor uma ação por meio de negociação de remédios apropriados quando houve evidências de danos à concorrência. Uma ampla gama de experiências internacionais foi analisada, mas a decisão foi moldada para as particularidades da referida operação e as especificidades e transformações do mercado brasileiro.

*Alexandre Cordeiro, presidente do Cade, e Guilherme Mendes Resende, economista-chefe do Cade

Comentários

Os comentários são exclusivos para assinantes do Estadão.