Não é hora de reforma tributária

Não é hora de reforma tributária

Adolpho Bergamini*

18 de agosto de 2021 | 16h05

Adolpho Bergamini. FOTO: DIVULGAÇÃO

Em 25/5/2021 o jornal Valor Econômico noticiou que o Congresso Nacional fechou acordo para levar adiante a Reforma Tributária. Segundo fora apurado, o Senado terá a incumbência de analisar as propostas de Emendas Constitucionais à unificação do ICMS e ISS, que darão lugar ao Imposto sobre Valor Agregado (IVA). A Câmara dos Deputados, por sua vez, terá a tarefa de unificar o PIS e a COFINS e criar a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), além de analisar mudanças no Imposto de Renda (IR) e no Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI).

A notícia é animadora, a princípio. Mas, nas atuais circunstâncias, dar cabo de uma Reforma Tributária seria desastroso.

Tributos são receitas correntes dos entes políticos e, muito por isso, seu objetivo é fazer frente às suas despesas correntes, necessárias ao funcionamento da máquina pública, bem como às suas despesas de capital, à exemplo dos investimentos. Por essa razão, há uma necessária e umbilical relação entre os tributos e as despesas que pretendem financiar. E se assim o é, então é intuitivo supor que as receitas (tributos) deverão crescer na exata medida do aumento das despesas e, por outro lado, diminuir na proporção da redução das despesas.

Os veículos de imprensa dão conta de que as despesas do país estão bastante elevadas. Por exemplo, em setembro de 2020 o Portal G1 informou que o Ministério da Economia previu rombo fiscal de R$ 861 bilhões. Cerca de dois meses antes, em julho do mesmo ano, a previsão estava em R$ 787,4 bilhões. A escalada do déficit é expressiva quando se vê que, no início de 2020, o Governo Federal havia autorizado o registro de déficit de “apenas” R$ 124,1 bilhões. A majoração do rombo foi motivada pelo aumento dos gastos com o coronavírus e pela queda da atividade econômica em função das medidas adotadas ao combate da pandemia naquele ano. Realmente, conforme reportagem do jornal O Estado de São Paulo de 17 de agosto de 2020, naquele ano o Governo perdeu R$ 100 bilhões em receitas e aumentou suas despesas em 40% para conter a pandemia.

Mas, a pandemia não foi o único bicho-papão do orçamento. Há muito que o crescimento do gasto público está em marcha acelerada. Em reportagem de 06 de janeiro de 2021, o jornal O Estado de São Paulo deu conta de que, segundo estudos do Ibre/FGV, as despesas públicas passaram de 38,4% do PIB em 2010 para 42,7% em 2019. Os gastos mais expressivos foram com benefícios sociais, com aumento de 3,6 pontos percentuais do PIB, e remuneração a servidores públicos, com aumento de 1 ponto percentual do PIB.

Para 2021, o relatório Prisma Fiscal, divulgado em 16 de abril de 2021, informa que a estimativa do déficit era de R$ 251,2 bilhões, ante R$ 248,4 bilhões divulgados em março. Segundo os economistas consultados, o cenário das despesas do Governo piorou, passando de R$ R$ 1,587 trilhões para R$ 1,599 trilhões. As estimativas às receitas são de R$ 1,342 trilhões e, segundo o relatório, a dívida bruta do país deve fechar em 89,58% do PIB e em 91,1% do PIS para 2022.

A descrição desse cenário é relevante para se ter uma conclusão fundamental: enquanto as despesas estiverem altas, não haverá Reforma para reduzir tributos. Caso seja aprovada, será para aumentar a carga tributária.

O Governo tem a pretensão de simplificar o PIS e a COFINS, unificá-los e os renomear pela alcunha Contribuição sobre Bens e Serviços – CBS. A proposta está no Projeto de Lei nº 3.887/2020. No contexto da simplificação, um dos propósitos do novel tributo é a eliminação de tratamentos tributários diferenciados. Caso seja aprovada, a carga tributária de contribuições sociais será de 12%.

Mas, o novo tratamento carrega consigo efeitos perniciosos.

De acordo com a Lei nº 10.925/2004, as pessoas jurídicas, inclusive cooperativas, que produzam certas mercadorias de origem animal ou vegetal, destinadas à alimentação humana ou animal, podem apurar créditos presumidos de PIS e COFINS. A mesma Lei nº 10.925/2004 dá suspensão das contribuições no caso de vendas: (i) realizadas por cerealista que exerça cumulativamente as atividades de limpar, padronizar, armazenar e comercializar os produtos in natura de origem vegetal, (ii) de leite in natura, quando efetuada por pessoa jurídica que que exerça atividades de transporte, resfriamento e venda a granel de leite, (iii) de insumos destinados à produção de certos produtos alimentícios, quando efetuada por pessoa jurídica que exerça atividade agropecuária ou cooperativa de produção agropecuária.

Em linhas gerais, essas disposições têm o mérito de reduzir a carga tributária na produção e na cadeia de alimentos.

Mas, o PL nº 3.887/2020 não concede benefícios fiscais da CBS para todos os produtos in natura, apenas para um grupo muito reduzido. Vários outros, que são destinados à alimentação humana ou animal e que atualmente contam com benefícios fiscais, não foram prestigiados pelo PL nº 3.887/2020.

Também os defensivos agrícolas, adubos, fertilizantes, sementes e mudas destinadas à semeadura e plantio, produtos de natureza biológica utilizados na sua produção, corretivo de solo de origem mineral, inoculantes agrícolas e vacinas para medicina veterinária, antes beneficiados pela alíquota zero na Lei nº 10.925/2004, passarão a ser integralmente tributados pela CBS.

O reflexo direto dessas mudanças radicais será a majoração do custo tributário na produção de alimentos, o que pode pressionar os seus preços e impactar na alta dos índices inflacionários. Os alimentos consumidos pela população brasileira tendem a sofrer o repasse dos tributos que passarão a gravar a sua produção.

Essa percepção não se dissipa pelo fato de o PL nº 3.887/2020 isentar da CBS os produtos da cesta básica. Afinal, os novos custos tributários irão repercutir na cadeia e, por mais que os varejistas de alimentos possam se tomar créditos para aliviar a carga, fato é que as empresas irão gerar sucessivos saldos credores de recuperação duvidosa por não haver tributos a serem compensados, dada a impossibilidade de se abater as antecipações mensais do IRPJ e da CSLL.

Outro impacto relevante se dá sobre os medicamentos. A Lei nº 10.147/00 prevê regime diferenciado para parte expressiva dos medicamentos “tarja vermelha” e “tarja preta”. Suas vendas são beneficiadas com crédito presumido, cujo propósito expressamente mencionado na lei é justamente zerar o efeito financeiro de PIS e COFINS sobre eles. Esses mecanismos reduzem o preço dos medicamentos. Uma vez eliminados, serão tributados a 12% e produtos essenciais terão seus preços pressionados.

As empresas do lucro presumido também estão na mira da CBS.

Conforme as Leis nº 10.637/02 e 10.833/03, as empresas do lucro presumido se submetem ao PIS e à COFINS à alíquota de 3,65%, sem direito à crédito, enquanto que as empresas do lucro real estão sujeitas à alíquota de 9,25%, mas, com direito ao desconto de créditos.

Com a mudança proposta pelo PL nº 3.887/2020, as empresas do lucro presumido serão sensivelmente afetadas pelo advento da CBS. Deixarão de calcular a contribuição pela alíquota de 3,65% e passarão a fazê-lo a 12%. Um aumento nominal de 8,35%, o que é muito.

De acordo com o DataSebrae, do Sebrae, que baseou sua pesquisa em dados fornecidos pela Receita Federal até 11 de maio de 2020, no Brasil há 19.228.025 empresas. Dessas, cerca de 14.600.000 são do SIMPLES Nacional, 3.400.000 do lucro presumido e 1.700.000 do lucro real.

Quer dizer que 3.400.000 empresas, 18% das empresas do país, seriam diretamente afetadas pelo aumento da CBS. Muitas delas são prestadores de serviços e seus maiores gastos operacionais são com mão-de-obra, folha de salários, que não estão no rol de despesas passíveis de serem creditadas. Ou seja, o aludido aumento será praticamente integral a esse perfil de contribuinte.

A CBS não é a única vilã. Há propostas para o IVA que vêm a encarecer muito o custo de bens, mercadorias e serviços.

Na Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 45, haverá a unificação do ICMS, ISS, PIS, COFINS sob o nome de Imposto sobre Bens e ServiçosIBS. Embora lá haja menção ao PIS e à COFINS, é possível que as contribuições sejam retiradas da PEC nº 45 porque já são objeto do PL nº 3.887/2020. O IPI, ao seu turno, seria transformado em um Imposto Seletivo para cumprir o princípio da essencialidade.

Não há menção sobre a alíquota do IBS, mas, segundo o Centro de Cidadania Fiscal – CCIF, ela seria entre 24% e 26%. O cálculo do IBS não seria por dentro, sim por fora, e o imposto seria devido pela matemática básica imposto sobre base de cálculo.

Entretanto, a alíquota proposta ao IBS, girando em torno de 25%, é irreal.

Considerando as alíquotas atuais de ICMS de 25%, 18%, 17%, 12% e 7%, somadas à alíquota do ISS de 5%, chegamos a carga tributária unificada de 30%, 23%, 22%, 17% e 12%. Mas, atualmente o cálculo desses tributos é por dentro e, a partir dessa metodologia, temos que a carga efetiva do ICMS somada à do ISS seria de 42,86%, 29,87%, 28,21%, 20,48% e 13,64%, respectivamente. Comparando com a alíquota sugerida de IBS, logo se vê que apenas as duas últimas faixas de tributação é que ficam abaixo dos 25%. Isso não é base para nenhum argumento que se possa construir em favor do IBS, já que as alíquotas de ICMS de 12% e 7% são reservadas a um número pouco expressivo de bens e serviços.

É verdade, como já dito, que o IBS tem como proposta o cálculo por fora. Mas, a demonstração das efetivas cargas tributárias a partir do cálculo por dentro é relevante porque é essa a arrecadação que hoje têm Estados e Municípios e são esses os números que, em sua perspectiva, não podem ser reduzidos pela reforma da tributação sobre o consumo, sob pena de perdas expressivas de receitas por parte do Erário.

Somemos o IVA à CBS e teremos cargas tributárias de 54,86%, 41,87%, 40,21%, 32,48%, 25,64%. O aumento é notável. Haverá alta de preços, mesmo que os contribuintes não repassem a totalidade do aumento dos tributos nas vendas.

Há, ainda, a proposta de o IR incidir sobre dividendos. Depois da estonteante tributação sobre as receitas de vendas da pessoa jurídica, a pessoa física ainda será tributada nos rendimentos de seus lucros. A alíquota ainda não definida, mas, fala-se entre 10% e 20%. Economistas e juristas que defendem a tributação de dividendos argumentam que somente no Brasil há isenção fiscal sobre eles. Mas, esquecem-se que também somente no Brasil há tributação sobre receitas e tributação sobre consumo com carga em torno de 40%, enquanto que no mundo o sales tax fica, em média, entre 5% e 10%.

Historicamente, a carga tributária sempre aumentou na razão do aumento das despesas do Poder Público. Tenhamos como exemplo as alterações havidas nas contribuições sociais. Foi instituída, em 1970, a contribuição ao PIS/PASEP pela Lei Complementar nº 07/1970 à alíquota de 0,4%. O Finsocial veio pelo Decreto-lei nº 1.940/82 à alíquota de 0,5%. A carga total, naquele tempo, era de 0,9%. Após a declaração de inconstitucionalidade do Finsocial foi criada a Cofins pela Lei Complementar nº 70/91 com alíquota de 2% que, somado ao PIS de 0,4%, totalizava a alíquota global de 2,4% e representou um aumento de 167% na carga tributária. Com a Lei nº 9.715/98 houve um aumento do PIS de 0,4% para 0,65%, resultando em uma alíquota total de 2,65% e majoração da carga na razão de 10%. Com a Lei nº 9.718/98 a alíquota da Cofins saiu de 2% para 3%, totalizando carga de 3,65% e uma variação de 38%. Por fim, as Leis nº 10.637/02 e 10.833/03, a pretexto de compensar as perdas de receitas por conta da inauguração do regime não cumulativo, majoraram as alíquotas das contribuições para 9,25%, um aumento de 153%.

Não há como dissociar os tributos das despesas que por eles são financiadas. Nessa perspectiva, ao invés de se falar em Reforma Tributária, seria mais correto dizer reforma das receitas que financiam as despesas do Estado porque, dessa forma, é intuitivo pensar em como as despesas evoluem e em como elas deveriam ser controladas e reduzidas, dado que as receitas não fazem frente a elas. Se as despesas estão altas e com claras tendências ao aumento, não há espaço a uma reforma tributária que venha a reduzir tributos e aliviar a elevadíssima carga tributária brasileira e a pressão inflacionária.

Por essas razões, a Reforma Administrativa deveria ser debatida antes da Reforma Tributária, assim como outras medidas à diminuição de despesas, como o incremento de privatizações, diminuição do Estado, entre outras.

A tributação nos patamares atuais já é danosa ao ambiente de negócios no Brasil. Aumentar a carga seria ainda pior. Mais do que isso, o consumo das famílias já está baixo em função da crise econômica que corre no país desde 2014. Pressionar os preços de consumo por tributos mais altos seria retirar ainda mais o poder de compra da população, gerando um círculo vicioso infinito.

Por tudo isso, pensar nas receitas antes da diminuição das despesas terá como resultado uma conta alta demais.

*Adolpho Bergamini, advogado e professor. Mestrando em Direito Tributário. Ex-conselheiro do Carf e juiz do TIT/SP

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