Quem acompanha o dia a dia do processo legislativo federal conhece a recorrente situação em que, pressionado pelo risco de decurso do prazo, o Senado Federal tem poucos dias - às vezes algumas horas - para deliberar sobre Medidas Provisórias (MPs) vindas da Câmara, sem qualquer chance de promover alterações e devolvê-las aos Deputados sob pena da proposição "caducar", jargão jurídico que significa que a MP perde sua vigência.
Isso, porque segundo a Constituição Federal, as MPs, atos normativos que tem força de lei desde a sua edição pelo Presidente da República, devem ser apreciadas, pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, para conversão efetiva em lei, no prazo de 60 (sessenta) dias, prorrogáveis uma vez, prazo esse nem sempre suficiente para a apreciação pelas duas casas.
Por essa razão, desde 2011, o Congresso Nacional debate a necessária reforma do regime de tramitação das medidas provisórias. Agravada pela crise entre Executivo e Legislativo, a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) n.º 70, de 2011, de autoria do Senado, foi reformulada e aprovada pela Câmara, e devolvida à Casa de origem.
No texto aprovado pela Câmara foram discriminados prazos rígidos para deliberação de MPs: quarenta dias para análise pela Comissão Mista, seguidos de quarenta e trinta dias, respectivamente, para análise dos Plenários da Câmara e do Senado. Ainda foram garantidos dez dias para análise da Câmara sobre eventuais modificações feitas pelo Senado.
O ponto crucial da proposta da Câmara determinava que a violação de quaisquer desses prazos caducaria a MP imediatamente, impondo, portanto, rigor do Congresso no cumprimento dos prazos de tramitação das MPs e maiores dificuldades ao Executivo para garantir a sua aprovação e consequente conversão em lei.
De volta ao Senado Federal, a PEC (agora renumerada como PEC n.º 91, de 2019) foi relatada direto no Plenário do Senado, pelo Senador Antônio Anastasia. Uma das principais modificações nessa fase foi a retirada da previsão expressa de que o descumprimento do prazo de quarenta dias para análise da Comissão Mista resultaria em perda da eficácia das MPs.
Na prática, a emenda diminui a rigidez da tramitação, uma vez que a perda de eficácia da MP só se dará com eventual decurso dos prazos previamente descritos para análise pelos Plenários da Câmara e do Senado.
Entretanto, é preciso corrigir um equívoco na forma como o novo regime de tramitação das MPs vem sendo analisado. Isso porque foi noticiado por parte da imprensa que, no caso de esgotamento do prazo sem análise pela Comissão Mista, as MPs seriam imediatamente remetidas ao Plenário da Câmara dos Deputados para apresentação de parecer e votação.
Entretanto, diferentemente do que foi noticiado, embora não haja perda da eficácia das MP pelo esgotamento do prazo de quarenta dias concedido à Comissão Mista, não há transferência imediata da análise da MP da Comissão Mista para o Plenário da Câmara dos Deputados.
Em outras palavras, ainda que o prazo de quarenta dias não seja cumprido pela Comissão Mista, o texto permanecerá nesse colegiado até que o parecer seja votado para, só então, ser remetido ao plenário da Câmara dos Deputados.
Isso porque no texto da Emenda Constitucional, com as modificações aprovadas pelo Senado, foi mantido, além do prazo de quarenta dias da Comissão Mista, a indispensabilidade da emissão do seu parecer.
Além disso, vale pontuar que o Supremo Tribunal Federal já se debruçou sobre essa questão ao analisar a compatibilidade da Resolução n.º 1 de 2002 do Congresso Nacional com a atual redação do texto constitucional, e reiterou a indispensabilidade do parecer da Comissão Mista ao julgar a inconstitucionalidade do rito de apreciação da MP que criava do Instituto Chico Mendes (MP n.º 366, de 2007), no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n.º 4.029, sob relatoria do Ministro Luiz Fux, no ano de 2012, regra que passou a ser observada para as MPs convertidas em lei desde então.
Nesse sentido, a consequência prática dessa modificação proposta pelo Senado é a possibilidade de diminuição do prazo efetivo para análise da MP pelo Plenário da Câmara dos Deputados.
Explica-se. O desrespeito ao prazo de quarenta dias da Comissão Mista não importará em consequência jurídica nenhuma e, como o próprio texto traz a indispensabilidade da apresentação do parecer, o plenário não poderá analisar a MP sem que o parecer tenha sido votado na Comissão. Além disso, por se tratar de requisito indispensável, a Comissão deverá continuar funcionando até que seja proferido e aprovado um parecer, ainda que tais procedimentos ultrapassem o seu prazo constitucional de quarenta dias.
Como a matéria só poderá ser encaminhada ao Plenário da Câmara depois de aprovado parecer na Comissão Mista, admite-se, por questões lógicas, que os trabalhos da Comissão sobreponham-se dentro do prazo de quarenta dias a que o Plenário da Câmara teria direito.
Para o Senado Federal não há qualquer óbice, uma vez que o prazo de quarenta dias do Plenário da Câmara é rígido, sob pena da MP caducar, razão pela qual restam assegurados a essa Casa os trinta dias de que tem direito para analisar tais proposições.
Ainda que seja louvável e necessária a mudança no regime de tramitação das MPs, faz-se necessária uma reflexão a respeito desta modificação que, sob pretexto de suavizar a rigidez da Emenda Constitucional, poderá gerar conflitos jurídico-institucionais com especial impacto negativo para a autonomia e as prerrogativas da Câmara dos Deputados.
O ideal, dessa forma, seria que fosse mantida a perda da eficácia das MPs em caso de descumprimento do prazo de quarenta dias para análise da Comissão Mista, mantendo condições harmônicas e equânimes entre as Casas e garantindo o papel essencial de controle do Poder Legislativo sob os atos emanados pelo Executivo.
*Luís Gustavo F. Guimarães, advogado e mestrando em Direito do Estado pela Faculdade de Direito da USP; Tomas Julio Ferreira, advogado e mestrando em Direito do Estado pela Faculdade de Direito da USP
