Na mineração brasileira, a complexa cadeia procedimental enfrentada pelo particular com vistas à exploração econômica das substâncias minerais contidas no subsolo perpassa por largas expensas financeiras e dispendioso lapso temporal até a obtenção definitiva do documento hábil à exploração mercadológica da substância mineral almejada, desde a areia para fins de construção civil, ao ouro para aplicações industriais diversas.
Essa cadeia administrativa, iniciada após o particular formular requerimento constituído em processo administrativo minerário para explorar determinado recurso contido no subsolo, acabam na maioria das vezes levando anos a fio até a sua conclusão, conglobando a fase de pesquisa, apresentação de relatórios, estudos técnicos, planos de aproveitamento econômico e também de recuperação ambiental, estruturação da jazida para operacionalização, obtenção das licenças respectivas, fase de requerimento de lavra, todos os atos necessários até a obtenção da concessão de lavra, título definitivo outorgado na fase final.
Todo esse custoso e demorado procedimento tem seus efeitos amenizados por meio do título denominado como Guia de Utilização, advento inserido na legislação que viabiliza ao particular requerente/titular do processo minerário a exploração em caráter excepcional de substâncias minerais antes da concessão de lavra definitiva, em quantidades reduzidas, como forma de mitigar os impactos financeiros dos investimentos realizados ao longo de anos sem retorno, promover a comercialização e pleno desenvolvimento do projeto minerário, bem como para exames técnicos-industriais das extrações em nível modestos.
O instituto da Guia de Utilização teria suas condições descritas no diploma legal, como momento de requerimento, onde sua emissão seria permitida (alvará de pesquisa), além do seu prazo de validade não sendo superior ao da licença ambiental vigente ou a do próprio alvará em curso, ainda que prorrogado.
Nesse processo, surge a problemática circunscrita às hipóteses de emissão ou não do mencionado documento, visto que a doutrina e julgados - ainda incipiente e com poucos estudos sobre o assunto, dado que a relevância do estudo aprofundado através do direito minerário ainda não alcançou o nível de debates necessário -, sempre revelaram uma falta de consenso sobre os critérios de discricionariedade ou vinculação a serem analisados na Administração Pública quanto ao ato emanado responsável pela emissão do referido documento. E é nesta celeuma que se ressaltam as inovações trazidas pela Resolução 37/2020, ao propor a pacificação sobre a apreciação dos requerimentos de emissão de tal documento e os atos administrativos correlatos.
A Guia de Utilização é um título autorizativo por meio do qual o particular minerador recebe uma autorização excepcional para extrair substâncias minerais antes da obtenção da concessão de lavra, mediante questões técnicas, ambientais e mercadológicas. Sua previsão legal se encontrava originalmente disposta no art. 22, parágrafo 2º do Decreto Lei n. 227/1967 (Código de Mineração).
Solange Costa[1] versa que a "Guia de Utilização é o documento mediante o qual o minerador é autorizado, pelo Departamento Nacional de Produção Mineral - DNPM, à extração em caráter excepcional, de substâncias minerais em áreas oneradas antes da outorga da concessão de lavra, fundamentado em critérios ambientais e mercadológicos.
O Decreto Lei n. 9.406/2018, criado para regulamentar e promover atualizações ao códex minerário anterior, disciplina em igual sentido com acréscimo singular em seu art. 24.
Com relação à excepcionalidade descrita, a Portaria 155/2016 ventila suas hipóteses em seu art. 102, não alteradas pela nova Resolução.
Dessa forma, além de ser imprescindível que o requerimento para emissão da respectiva Guia de Utilização esteja ocorrendo ao momento entre a vigência do alvará de pesquisa e o requerimento de lavra, a requisição do documento deve estar associada à justificativas técnicas e econômicas.
Para a instrução do pedido de guia de Utilização ou até mesmo uma nova, a mesma Portaria 155/2016 discrimina em seus arts. 104 que "A primeira GU será pleiteada pelo titular do direito minerário em requerimento a ser protocolizado no DNPM" e no art. 120 que "para emissão de nova GU o titular deverá instruir o pedido com os documentos descritos no referido art. De I a V".
Percebe-se então um rol taxativo disciplinado nos respectivos diplomas supra descritos que expõem de forma clara e exaustiva sobre as hipóteses de emissão da referida guia de utilização requerida pelo particular minerador. Não há margem para a obtenção da respectiva Guia de Utilização senão preenchendo os requisitos claramente dispostos. O pedido deverá ser instruído conforme a lei preconiza, assegurado o direito de obter o respectivo título e evitando qualquer decisão que possa conflitar ao requerimento realizado em consonância ao disciplinado na legislação vigente.
Entretanto, não é o que ocorre no plano prático dos processos minerários em curso espalhados pelo país.
Existe uma grande nebulosidade circunscrita à condução dos pedidos de emissão da Guia de Utilização nos processos minerários que não se limita a uma repartição da Agência Nacional de Mineração (ANM) ou outra, na medida em que a União e seus agentes, se valendo de aplicações ambíguas sobre discricionariedade, acabam negando requerimentos devidamente instruídos e regulares, suprimindo o bom andamento do processo minerário e trazendo prejuízos ao minerador que busca desenvolver e potencializar o seu projeto não só para a autorrealização lucrativa, por obviedade, mas como para, consequentemente, fomentar economicamente a região, gerando empregos e renda para a União e municípios onde se encontram instalados.
Ademais, cumpre rememorar que uma vez negada a emissão do respectivo documento pela Administração Pública, não cabe ao particular o ressarcimento dos emolumentos pagos por vedação legal (Arts. 104 e 120, Parágrafo Único da Portaria 155/2016).
Esses atos administrativos de expedição ou não da Guia de Utilização, com apreciações e interpretações antagônicas sobre situações processuais semelhantes, incitou uma problemática cujas tentativas de resolução nos Tribunais brasileiros quase sempre foram pautadas exclusivamente em outros julgados sobre o tema, sofrível no ponto de vista da melhor solução a ser alcançada, uma vez que acaba sendo direcionada ao entendimento colegiado e reiterado de magistrados que se deparam com uma escassa produção doutrinária sobre o tema.
Dos poucos e valiosos colaboradores, entusiastas do Direito Minerário, que se propuseram a enfrentar a temática, era perceptível uma preocupação solar em se atribuir a correta natureza do ato administrativo de apreciação do requerimento administrativo de emissão da Guia de Utilização, pelo qual merece referência a argumentação exposta por Bruno Feigelson[2], dispondo que "uma vez satisfeitos os requisitos previstos em lei, a decisão pela expedição ou não da guia não está adstrita aos critérios de conveniência e oportunidade. Ou seja, ao DNPM passa a ser defeso fazer um juízo de valor para a concessão da guia de utilização, na medida em que o ato de emissão da guia de utilização é ato vinculado."
A Resolução n. 37/2020 indubitavelmente evidenciou ainda mais o rol taxativo que já expunha as hipóteses de emissão de guia de utilização requerida pelo minerador. Como parte de uma iniciativa do governo federal associada à "Lei de Desburocratização", (Lei n. 13.726/2018), a Resolução em voga buscou auxiliar a condução do procedimento de requerimento de tal documento e certamente restringir o grau de discricionariedade da Administração Pública na outorga da referida autorização para extração mineral antes da concessão de lavra.
Dessa forma, conforme preconiza a Resolução em seu art. 105, a guia de utilização passou a ter expressamente a natureza jurídica de um ato administrativo vinculado, repisando quase a totalidade dos requisitos de emissão dispostos na Portaria 155/2016, suprimindo apenas a apresentação imediata da licença ambiental, mas determinando que sua eficácia ficará condicionada à apresentação da mesma ou de documento equivalente, não consubstanciando mudança prática significativa no que diz respeito aos seus requisitos.
Nesse sentido, o ato administrativo supracitado será vinculado desde que atendido os requisitos estabelecidos no diploma, estando o pedido instruído com os documentos elencados no art. 104, a quitação da taxa anual por hectare, em regularidade processual e sem ocorrência de lavra ilegal prévia ao requerimento.
A vistoria in loco passa a ser dispensada quando da análise do requerimento da guia, mas não supre a hipótese de qualquer momento poder o agente público promover ação fiscalizatória no empreendimento minerário (art. 105, parágrafo 4º).
A Portaria n. 155/2016 que versava sobre os critérios de emissão de nova guia, passa a ser alterada no sentido de que deixa de existir um pedido para nova guia e sim uma prorrogação do primeiro documento emitido, com previsão discriminada ainda no Decreto 9.604/2018, preservando a normatividade originária para a prorrogação tácita por ate? 01 (um), acaso seja formulado o requerimento em ate? sessenta dias antes do vencimento do documento ainda em validade.
A formulação de exigências pela Administração Pública passa a ser resumida para uma única oportunidade. O agente deve, em um único ato, formular e requerer todas os documentos e informações complementares que entender como necessários para a devida apreciação do requerimento, sob pena de não o poder fazer mais. Tal iniciativa visa coibir a prática letárgica do funcionalismo correlato de se formular exigências sucessivas por longo lapso temporal sem o devido trato ao pedido de guia e afastando a eficiência e duração razoável do processo administrativo.
Ademais, há agora a possibilidade de se obter uma única guia de utilização abarcando mais de uma substância mineral (art. 110, parágrafo 1º).
As inovações trazidas pela Resolução em ênfase contribuem significativamente para o aperfeiçoamento do bom andamento no curso processual minerário, abarcando enormes benefícios não só para o minerador quanto para a União, que passa a alcançar maior efetividade quanto às diretrizes fixadas no Plano Nacional de Mineração 2030, há mais de uma década.
Os entraves vivenciados pelo particular no curso do seu requerimento de pesquisa ou de lavra são notórios para os empresários do setor, os profissionais técnicos que atuam no procedimento e para o setor público relacionado que sofre com a escassez de funcionários, falta de recursos e densidade normativa para o devido tratamento às relevantes nuances inseridas desde o início até o final da requisição de extração mineral.
O instituto da guia de utilização guarda especial importância na medida em que constitui um meio extremamente eficaz ao fomento econômico nacional e operacionalização pelo particular no alastramento de um processo minerário que na maioria das vezes perpassa por longos anos até o título final definitivo de concessão para lavra. Se não houvesse tal advento previsto na legislação, os pequenos e médios mineradores estariam fadados ao fracasso em sua grande, por não possuírem capital de giro o suficiente para suportar o enorme transcurso de prazo existente até a finalização do processo que viabiliza a operacionalização da mina e finalmente obter os retornos dos vultuosos investimentos empreendidos.
*Orlando Mota Ribeiro, sócio do Escritório Mota Ribeiro, Barbosa e França. Presidente do Instituto Baiano de Mineração (IBAHM). Mestrando em Direito pela Universidade Católica do Salvador. Especialista em Direito Minerário pelo CEDIN-MG. MBA em Direito Executivo Empresarial pela FGV-RJ. Pós-Graduado em Direito Tributário pelo IBET-BA
*João Pedro França Teixeira, sócio do escritório Mota Ribeiro, Barbosa e França. Vice-Presidente do Instituto Baiano de Mineração (IBAHM). Pós-Graduado em Direito e Processo do Trabalho. LLM em Direito Empresarial pela FGV. Pós-Graduado em Direito Minerário pelo CEDIN-MG. Vice-Presidente da Comissão de Direito Minerário da OAB/BA. Membro da Associação dos Advogados de São Paulo
Referências
BRASIL. Decreto-Lei Lei nº 9.406, de 12/06/2018 - Dá nova redação ao Decreto-Lei nº 227, de 28/02/1967. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2018/Decreto/D9406.htm. Acessado em 18 mai 2021.
BRASIL. Decreto-Lei nº 227, de 28/02/1967 - Código de Mineração (CM) - Dá nova redação ao Decreto-Lei nº 1.985 (Código de Minas) de 29/01/1940. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del0227.htm. Acessado em:
BRASIL. Portaria 155/2016, de 12/05/2016. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del0227.htm. Acessado em 18 mai 2021.
BRASIL. Portaria 256/2016, de 05/08/2016. Disponível em https://www.in.gov.br/web/dou/-/portaria-n-256-de-5-de-agosto-de-2016-23381472. Acessado em 20 mai 2021.
BRASIL. Resolução n. 37, de 04/06/2020. Disponível em https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/resolucao-n-37-de-4-de-junho-de-2020-260629588. Acessado em 22 mai 2021.
FEIGELSON, Bruno. Curso de Direito Minerário. 3 ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2018.
[1] COSTA, Solange Maria Santos. Guia de utilização, evolução histórica, regulamentação e natureza jurídica. In: SOUZA, Marcelo Mendo Gomes de (Coord.). Direito Minerário em Evolução. Boleto horizonte: Mandamentos, 2009, pg. 207.
[2] FEIGELSON, Bruno. Curso de Direito Minerário. 3ª edição. São Paulo: Saraiva Educação, 2018, pgs. 183-184.
