Fortalecer o Legislativo pelo resgate da regra da anualidade

Fortalecer o Legislativo pelo resgate da regra da anualidade

Thiago Buschinelli Sorrentino*

14 de julho de 2020 | 15h00

Thiago Buschinelli Sorrentino. FOTO: DIVULGAÇÃO

Dentre os discursos que buscam justificar a tributação, destacam-se a força e o consentimento. A depender da tomada de posição acerca de uma destas justificações, princípios como a solidariedade e o benefício assumem sentidos diametralmente opostos.

Em especial, pode-se resgatar o princípio do benefício para, a um só tempo, fortalecer a representação democrática como instrumento de legitimação do tributo, bem como para por em evidência a importância do Legislativo no processo político.

Na perspectiva de Knut Wicksell, a legitimidade da tributação não pode ser explicada satisfatoriamente ao olhar-se exclusivamente o lado da arrecadação. Mecanismos como a capacidade contributiva marginal são insuficientes, pois ignoram a necessidade e a pressão por receitas. Se os tributos fossem calculados rigorosamente com base na capacidade contributiva, talvez fosse impossível arrecadar o suficiente para fazer frente às despesas obrigatórias, ainda que o padrão de exigência fosse baixo (e certamente não o é, no Brasil).

A vantagem do princípio do benefício e da regra da (quase) unanimidade propostos por Wicksell é ressaltar a importância da densidade da representação democrática e, consequentemente, do papel do Legislativo. No núcleo desse princípio, cabe ao Parlamento alocar os custos das políticas públicas a cada exercício, sem apenas aceitar, passivamente, o potencial de arrecadação já estabelecido para exercícios anteriores. Sem prejuízo da importância, não vamos discutir a regra da (quase) unanimidade. Iremos pôr em evidência um mecanismo conhecido ao longo da história fiscal do Brasil, e que resgata parcialmente o princípio do benefício: a regra da anualidade.

Em sua formulação mais básica, a regra da anualidade condiciona a cobrança de tributos à confirmação nas leis orçamentárias, a cada exercício. O Legislativo deixa a postura passiva para, a cada ano, confirmar ou rejeitar a alocação de custos proposta pelo Executivo. Se uma despesa é considerada inadequada, o Legislativo deixa de impor esse custo ao sujeito passivo. Cria-se um dever mais robusto de motivação tanto das despesas como do modo que elas serão custeadas.

Igualmente importante, abandona-se o mito de que qualquer real arrecadado é um bem em si mesmo, como se o Estado fosse uma entidade inexoravelmente virtuosa e iluminada, capaz de distribuir o preço da vida em civilização do modo mais eficiente possível entre seus súditos. A obrigatoriedade da confirmação periódica do grupo que deve suportar os gastos públicos talvez evitasse situações absurdas, como a manutenção de lei eugênica que permite a esterilização compulsória de mulheres, declarada constitucional pela Suprema Corte dos Estados Unidos. Como representantes populares, a cada ano os congressistas teriam que prestar contas aos seus constituintes, forçados a custear esse tipo de atividade abominável.

Atualmente, o Brasil não conta com uma regra de anualidade, mas não a desconhece. As Constituições de 1946 e de 1967 previam a regra (arts. 141, § 34 e 150, § 29, respectivamente): “nenhum [tributo] será cobrado em cada exercício sem prévia autorização orçamentária”, com exceção dos tributos aduaneiros (“tarifa aduaneira”) e de guerra (“imposto por motivo de guerra”).

Especialmente em termos de tributos com previsão de prévia destinação específica, a regra da anualidade aumentaria a proximidade entre congressistas e seus constituintes. Tome-se os casos dos adicionais do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço – FGTS e da Contribuição ao Fundo de Universalização das Telecomunicações – Fust. Há registros que indicam que tais exações permaneceram ociosas por muito tempo, quer por terem alcançado seus objetivos, quer por inércia ou má gestão públicas (confiram-se, por exemplo, esta esta e esta reportagens do Estadão).

Atualmente, as propostas de reforma tributária focam na incidência sobre bens e serviços, com o objetivo de melhorar o ambiente de negócios brasileiro. O Legislativo também poderia discutir a reintrodução dessa regra no sistema jurídico, e o Supremo Tribunal Federal já teve tempo suficiente para evoluir do entendimento consolidado na Súmula 66.

*Thiago Buschinelli Sorrentino, doutorando em Direito pela UAL (Lisboa), mestre em Direito Tributário pela PUC/SP, especialista em Direito Tributário Material pela Cogeae/PUC-SP, instrutor interno do Supremo Tribunal Federal e professor do IBMEC/DF 

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