O surgimento de um novo coronavírus (covid-19) na cidade chinesa de Wuhan, provocado pelo SARS-Cov-2, alterou por completo a dinâmica da vida social em nível global. De acordo com a Universidade Johns Hopkins, já são mais de 180 países afetados pela doença e o número de infectados já ultrapassou a casa do milhão - tudo isso em quatro meses.
A pandemia trouxe casos inesperados no cenário internacional. Um prefeito boliviano foi preso por permitir uma comemoração religiosa na cidade de Patacamaya, sob alegação de crimes de ataque à saúde pública, perigo de destruição e quebra de deveres. Países como Equador e Chile decretaram o uso obrigatória de máscaras em espaços públicos, com sanção aos que não obedecerem à norma. A cidade mais afetada pela doença no Equador, que adotou toque de recolher por 15 horas diárias, precisou de militares para recolher corpos de vítimas do coronavírus que estavam jogados nas ruas.
No Brasil, a proporção que tomou a doença exigiu mudança na postura de representantes de todos os Poderes da República. O Supremo Tribunal Federal (STF), por exemplo, suspendeu prazos processuais de processos físicos, interrompeu atendimento aos públicos externos e internos, reduziu julgamentos presenciais e expandiu o uso do Plenário Virtual. O Senado, na sessão que aprovou a declaração de estado de calamidade pública contra a covid-19, reuniu-se por videoconferência pela primeira vez nos seus 196 anos de história, para reduzir o risco de contágio pela doença que ensejou a deliberação. O Poder Executivo publicou uma série de resoluções emergenciais sobre os mais diversos aspectos da vida social para tentar conter a disseminação do vírus.
As políticas públicas adotadas neste momento, assim como a postura do governo e da população, terão reflexo nos próximos anos, não só nas áreas da saúde, da política e da economia, mas também na seara do Direito, em especial no que diz respeito à Constituição.
Konrad Hesse, importante jurista alemão, compreende a Constituição como a responsável por definir procedimentos para a solução dos conflitos no interior de uma dada comunidade e por disciplinar a organização e o processo de formação da unidade política e da atuação estatal. A vigente Constituição Federal de 1988, por exemplo, consagra o direito à vida, à saúde, à igualdade e à liberdade. Regula também os entes legitimados a atuar em busca da concretização desses direitos.
A organização dessas competências é particularmente relevante em momentos como o atual, em que representantes dos três Poderes, em todas as esferas da Federação, buscam soluções para os problemas inéditos que surgem. A necessidade de uma ação rápida, entretanto, não permite que se prescinda de uma atuação coordenada, especialmente entre representantes da União, dos Estados e dos Municípios. A busca pela satisfação de necessidades locais sem o devido respeito aos interesses mais amplos - representados pela União - leva à concorrência indevida por bens limitados, que se mostra particularmente gravosa em tempos de emergência.
Houve, por exemplo, a determinação de isolamento social que, segundo estudos[1], reduz o pico de infecção da doença e, apesar de não a exterminar, impede a sobrecarga do sistema de saúde, garantindo aos governantes mais tempo para promover as mudanças necessárias para preservar e proteger os cidadãos. Nesse contexto, governadores e prefeitos determinaram o fechamento, por tempo considerável, de bares, restaurantes, cinemas, casas de teatro, clubes, boates, impondo sanções aos estabelecimentos que se mantivessem em funcionamento. Foram proibidos também, por determinação de chefes dos Executivos Estaduais, festivais de música, competições desportivas e até mesmo celebrações religiosas.
Esses casos inéditos refletem a magnitude da pandemia e servem de ponto de partida para o debate sobre as competências e, principalmente, sobre os limites de cada ente da Federação em momentos de crise.
No cenário nacional, a chamada Lei de Quarentena (Lei n. 13.979/2020), decretada pelo Congresso Nacional e sancionada pelo Presidente da República em fevereiro deste ano, cita o Ministério da Saúde como o órgão federal responsável para agir em nome da União no combate ao coronavírus. Nessa linha, sucessivas Medidas Provisórias foram editadas pelo Presidente, para ajustar a lei à realidade em constante e excepcionalmente rápida mudança. O Supremo Tribunal Federal já foi provocado a se manifestar sobre algumas delas.
Na ADI 6.341, que questionava a Medida Provisória n. 926, o Ministro Marco Aurélio reconheceu que, mesmo em meio ao estado de calamidade provocado pelo coronavírus, é concorrente a competência da União, dos Estados e dos Municípios para tratar de saúde. Dessa forma, Estados e Municípios podem impor isolamento, quarentena e restrição de circulação no combate à covid-19 - isto é, os governantes de todas as esferas da Federação têm o poder para implementar as medidas necessárias à mitigação das consequências da pandemia.
Nada obstante, o mesmo ministro, na ADI 6.343, fez a recomendação de que o tratamento relativo à saúde pública fosse feito em âmbito nacional. Apesar de a responsabilidade para lidar com a crise ser tanto da União, representada pelo Ministério da Saúde, quanto dos governadores e dos prefeitos, a atuação desajustada dos 5.571 Municípios que integram o Brasil, além do Distrito Federal e dos 26 Estados da Federação, levaria a um caos nacional. Só se alcançará medidas satisfatórias se houver um direcionamento comum dos esforços e dos escassos recursos da nação.
Nas palavras de Fernanda Dias de Almeida[2], "a preponderância da União no federalismo contemporâneo é um dado com que se tem de aprender a conviver. O que é preciso impedir é uma hegemonia do poder federal que desnature o sistema federativo, pois este ainda é o melhor para o Brasil, considerada sua vocação nata para equilibrar a diversidade na unidade, o que - como já se afirmou - é particularmente adequado a um país como o nosso, com grandes disparidades de toda ordem".
O exemplo do prejuízo que uma atuação descoordenada traz ao país pode ser visto no decreto do governo da Paraíba, de 30 de março, que permitia a requisição de leitos de UTI e dos serviços dos profissionais da saúde da iniciativa privada. A propósito, a Confederação Nacional de Saúde ajuizou a ADI 6362, questionando o STF sobre a possibilidade de requisições semelhantes. Imagine o leitor a mixórdia que seria se o governo federal, o governo estadual e o governo municipal decidissem requisitar os serviços e os leitos de um hospital privado ao mesmo tempo.
Além dos motivos já expostos, que mostram a importância de uma atuação centralizada, nota-se também que os Estados e Municípios dependem de apoio financeiro e operacional da União. Como amplamente noticiado na imprensa, o Presidente da República, após solicitação de governadores, anunciou no fim de março um plano de mais de 80 bilhões de reais para socorrer as unidades federativas subnacionais, além da compra de 240 milhões de máscaras e de 540 toneladas de testes rápidos, luvas cirúrgicas, óculos e outros suprimentos médicos, em "operação que, em volume, é considerada a maior compra governamental do exterior da história"[3].
Não se defende, entretanto, que os demais entes das Federação abdiquem das suas responsabilidades e se curvem à União, apenas que ajam organizadamente em prol do bem comum. Em decisão na ADPF 672, o Ministro Alexandre de Moraes, do STF, reforçou o que decidira o colega Marco Aurélio, isto é, que "não compete ao Poder Executivo federal afastar, unilateralmente, as decisões dos governos estaduais, distrital e municipais que, no exercício de suas competências constitucionais, adotaram ou venham a adotar, no âmbito de seus respectivos territórios, importantes medidas restritivas como a imposição de distanciamento/isolamento social, quarentena, suspensão de atividades de ensino, restrições de comércio, atividades culturais e a? circulação de pessoas, entre outros mecanismos reconhecidamente eficazes para a redução do número de infectados e de óbitos, como demonstram a recomendação da OMS (Organização Mundial de Saúde) e vários estudos técnicos científicos".
Esse equilíbrio complexo, com a ajuda do Poder Judiciário, é importante para que não abdiquemos da segurança jurídica, tão importante para a estabilidade política, social e econômica de qualquer país - em especial nos momentos de crise. Por evidente que "a ordem constitucional não vive na cegueira e na presunção de que pode ignorar a realidade, por isso admite medidas extraordinárias em tempos de exceção"[4]. Não se pode consentir, entretanto, que a ausência de uma resposta imediata e clara do Direito destrua os valores impressos na Constituição, valores esses que garantem aos governantes o poder para agir em situações extraordinárias como a atual, mas que determinam que se mantenha a salvo os mais básicos direitos fundamentais.
A esse propósito[5], vale lembrar o Canto XII do livro Odisseia, de Homero, em que Ulisses e seus marinheiros precisavam navegar próximo a uma ilha rochosa povoada de sereias. Esses seres mitológicos, que exercem sobrenatural poder de encanto sobre os homens, faziam com que os seduzidos jogassem seus navios contra as pedras. Ulisses, com o intuito de atravessar o local, ouvir as sereias e não trazer risco à sua viagem, colocou cera no ouvido dos seus marujos, amarrou-se ao mastro do navio e deu ordens para que não fosse solto, mesmo que, em meio ao canto das sereias, determinasse o contrário. Apesar das súplicas desesperadas do capitão, os homens não soltaram Ulisses, que foi capaz de ouvir o canto da sereia e sobreviver.
O episódio pode ser exemplo do período que estamos vivendo. A situação anormal provocada pelo coronavírus não pode permitir que as regras fundamentais para o bom desenvolvimento da nação sejam ignoradas e o nosso navio jogado às pedras. As circunstâncias atuais serão superadas e, quando isso acontecer, precisaremos seguir viagem. Isso acontecerá se os diferentes atores políticos agirem em conjunto e os entes federativos cooperarem entre si, com o estabelecimento de diretrizes que levem a uma boa solução da crise e permitam que a embarcação volte à sua rota o mais rápido possível.
[1] VILLELA, Daniel Antunes Maciel. The value of mitigating epidemic peaks of COVID-19 for more effective public health responses. Rev. Soc. Bras. Med. Trop., Uberaba, v. 53, e20200135, 2020.
[2] ALMEIDA, Fernanda D. M. Doutrina contemporânea do federalismo. R. Proc. Geral Est. São Paulo, São Paulo, n. 80:13-36, jul./dez. 2014
[3] Disponível em:
[4] Ribeiro, Gonçalo A. O estado de excepção constitucional. Disponível em:
[5] Ideia trazida por Paulo Branco, quando trata das cláusulas pétreas. Cf. BRANCO, Paulo G. G.; MENDES, Gilmar F. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 2018, p. 122.
*Pedro Gonet Branco, acadêmico de Direito (UnB). Visiting student na University of California Berkeley. Editor-chefe da Revista dos Estudantes de Direito da Universidade de Brasília (RED|UnB)
*João Paulo Branco, acadêmico de Direito (IDP)
