Empresas estatais e prevenção da corrupção

Empresas estatais e prevenção da corrupção

Jorge Hage*

12 de maio de 2017 | 05h00

Jorge Hage. FOTO: DIÓGENIS SANTOS

Em meio ao estrépito que envolve o debate nacional em torno da corrupção, percebe-se a falta de um elemento, a meu ver, essencial à discussão.

Tem-se debatido bastante em torno do aprimoramento do marco legal repressivo, o que é sem dúvida, necessário, visto como as normas penais e processuais penais ainda mostram suas lacunas e brechas, que terminam por acarretar a pura e simples impunidade, em alguns casos – como se dá com a prescrição, pela lentidão dos processos – ou no sancionamento incompleto, porque sem qualquer efeito inibitório – como ocorre com o crime eleitoral do “caixa dois”.

Têm-se debatido, igualmente, questões institucionais e políticas mais amplas e profundas, como as reformas partidária e eleitoral, ou o financiamento das campanhas – o que é, sem sombra de dúvida, pressuposto indispensável à redução da grande corrupção.

Esses e outros temas devem continuar no topo da agenda nacional anticorrupção, pois são todos eles aspectos essenciais ao enfrentamento de um problema que é em si mesmo multifacetado e que, por isso mesmo, exige seja abordado por seus diversos ângulos.

Está faltando, todavia, nesse debate, um outro olhar, este focado nos aspectos preventivos das condutas ilícitas, da corrupção.

Entre as medidas típicas de prevenção, preconizadas internacionalmente e constantes mesmo em cláusulas de Convenções Internacionais das quais o Brasil é signatário – como as da ONU, da OEA e da OCDE – destacam-se as de incremento da transparência pública e as de compliance (ou integridade corporativa).

No primeiro tema, o da transparência, o nosso país já deu passos significativos, com a criação do Portal da Transparência federal, que exibe, em bases diárias, as despesas realizadas por cada um dos órgãos da Administração Direta (ministérios, secretarias e departamentos subordinados), das Autarquias e das Fundações, e que tem servido de fonte frequente inclusive para a matérias jornalísticas investigativas da melhor qualidade. Ao lado disso, a Lei de Acesso à Informação criou os procedimentos para a obtenção de acesso aos documentos e informações que o governo não exiba espontaneamente nesse Portal ou em qualquer outro site. Mas esses avanças ainda não alcançaram aquela esfera mais distante do centro da administração pública – as empresas estatais – nem as demais esferas de federação.

No segundo – o tema do Compliance – nosso país já deu os primeiros passos, mais ainda há muito por fazer. As medidas pioneiras vieram na área das instituições financeiras, com a legislação sobre lavagem de dinheiro. Mais recentemente, a Lei Anticorrupção (Lei 12.846, de 2013) estendeu a previsão a todas as empresas, mas sem caráter obrigatório. Apenas criou incentivos, como a atenuação de eventuais sanções para a empresa que demonstre ter um bom programa de compliance em efetivo funcionamento; ou, ainda, para aquela que pretenda celebrar um acordo de leniência.

Avançando nessa temática, veio lei ainda mais recente, a chamada Lei das Estatais (13.303, de 2016) e introduziu em nosso ordenamento a obrigatoriedade da adoção de compliance no caso dessas empresas, ou seja, no caso das Empresas Públicas e das Sociedades de Economia Mista, sejam elas da União, dos Estados, do DF ou dos Municípios.

Sem embargo de alguma imperfeição técnica, os artigos 6º ao 13, em especial o art. 9º, tornam obrigatória a inclusão, nos estatutos desses entes jurídicos, de regras de governança corporativa, de transparência, de gestão de risco, de controle interno, além de requisitos para a composição e escolha dos integrantes da administração – diretoria e conselhos de administração, principalmente.

Dessas disposições decorre a obrigatoriedade de que tais empresas tenham códigos de conduta com treinamento periódico de todos os empregados e dirigentes, normas para prevenir conflito de interesses, canal de denúncias com proteção do denunciante contra retaliações, enfim, tudo aquilo que é hoje recomendado internacionalmente e que vem sendo crescentemente adotado pelas empresas, inclusive as do setor privado.

No nosso caso, conquanto seja desejável que se evolua para a obrigatoriedade também nas empresas privadas, é muito apropriado – e emblemático – que se comece pelo setor das estatais.

Isso porque, como se observa, elas estão no centro dos esquemas da grande corrupção, agora revelados pelas investigações, e que ali tinham seu nicho há muitas décadas.

Em segundo lugar, porque elas sempre ficaram de fora das medidas de prevenção adotadas pela Administração, que só alcançavam, como dito acima, a Administração Direta, a Autárquica e a Fundacional. A esfera das estatais, até por definição constitucional (art. 173), não se submete às mesmas regras daquelas. Situadas na linha fronteiriça entre o setor público e o setor privado, elas se regem por normas de direito privado. Assim, não se submetem às mesmas regras de transparência, seus gastos não são expostos no Portal do Governo Federal, não se submetem às mesmas regras de contabilidade, de licitação, não têm suas despesas monitoradas pelos órgãos de controle, e assim por diante. Uma delas, aliás, a Petrobras, não se submetia a regra nenhuma de licitação com um mínimo de competição, pois era protegida por um decreto, de 1998, que lhe permitia direcionar os convites aos fornecedores que quisesse. O resultado disso está aí.

Mas não é somente a Petrobrás que serve para ilustrar a importância das novas regras finalmente adotas – décadas depois de prometidas pela Constituição – para as estatais. A Eletrobrás, a Caixa, o BNDES, e, agora se vê, o próprio Banco do Brasil, também ajudam a perceber sua importância e urgência.

Pois bem. A nova lei prevê, além da adoção das referidas medidas de Compliance, regras de licitação e de transparência bem superiores – ainda que imperfeitas – ao que se tinha até aqui.

Entre as normas de transparência, merece destaque a que assegura “acesso irrestrito aos documentos e informações necessárias” ao exercício da fiscalização (art. 85, §1º), o que deve encerrar a polêmica reinante a esse respeito.

Resta, agora, esperar pela implementação efetiva dessas normas e pelo seu cumprimento sem resistências, lembrando que a lei previu um prazo de 24 meses (art. 91) para a adaptação de todas as estatais, de todas as esferas da federação. Como a Lei 13.303 é de 30 de junho de 2016 e foi publicada em 1º de julho daquele ano, vê-se que falta agora pouco mais de um ano para o vencimento desse prazo. E que haverá muito o que fazer.

*Jorge Hage, advogado e professor. É sócio da Hage, Fonseca Suzart e Prudêncio, Consultoria em Compliance. Foi Ministro Chefe da CGU, Juiz de Direito e Deputado Federal Constituinte

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