Em tempos de CPIs, os procedimentos que orientam a sua instauração

Em tempos de CPIs, os procedimentos que orientam a sua instauração

Vera Chemim*

24 de setembro de 2019 | 11h00

Vera Chemim. FOTO: DIVULGAÇÃO

As CPIs constituem o instrumento constitucional, cuja forma de procedimento possibilita a investigação sobre fatos ensejadores de supostos atos ilícitos em face da Administração Pública.

A instauração de uma CPI está prevista no artigo 58, da Constituição Federal de 1988, além das respectivas previsões constantes nos Regimentos das duas Casas Legislativas e deverá atender obrigatoriamente alguns requisitos para que possa ser aprovada pelos membros do Congresso Nacional.

O § 3º do referido artigo dispõe que as Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs) terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas e serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores.

Naquela direção, os artigos 35, 36 e 37, do Regimento Interno da Câmara dos Deputados e os artigos 145 a 153, do Regimento Interno do Senado Federal disciplinam aquela competência legislativa.

O primeiro requisito constitucional e regimental para a criação de uma CPI é um requerimento, no qual deverá constar a assinatura de, no mínimo, 171 deputados – se a iniciativa vier de um membro da Câmara dos Deputados ou 27 senadores, caso o pedido de sua instauração venha de um ou mais membros do Senado Federal. Ou seja: um terço dos membros daquelas Casas Legislativas (que compõem o Congresso Nacional).

O segundo requisito remete ao foco da investigação, a qual deverá visar um ou mais fatos, desde que sejam concretos, específicos, determinados e nunca de natureza genérica.

Assim, não se pode aventar da possibilidade de instaurar uma CPI, como por exemplo, a CPI da Lava Toga, da Lava Jato ou das Fake News, com base em fatos indeterminados e genéricos.

Exige-se a existência de um fato ou fatos que envolvam uma ou mais pessoas que teriam cometido atos ilícitos em face da Administração Pública.

É indispensável que se constate com antecedência o(s) fato(s)-objeto(s) merecedor(es) da abertura de uma investigação, para que esta possa ser aceita por um terço dos membros da respectiva Casa Legislativa.

O § 1º, do artigo 35, do Regimento Interno da Câmara dos Deputados considera como fato determinado, “o acontecimento de relevante interesse para a vida pública e a ordem constitucional, legal, econômica e social do País, que estiver devidamente caracterizado no requerimento de constituição da Comissão”.

Porquanto, a abertura de uma CPI precisa envolver indiscutivelmente, fatos que ensejem a supremacia do interesse público, relativamente à conduta de agentes públicos e privados, desde que estes tenham lesado o bem público de alguma maneira.

A depender das pessoas a serem investigadas por uma CPI é indispensável que se observe a competência constitucional de cada Casa Legislativa, sob pena de sua criação e procedimentos serem inconstitucionais. A natureza do cargo ou da função pública do(s) agente(s) a ser(em) investigado(s) determinará ou não a sua competência.

O § 1º, do artigo 145, do Regimento Interno do Senado federal dispõe que no requerimento deverá constar, além do fato determinado, o número de membros, o prazo de duração da comissão e o limite de despesas a serem realizadas.

A Constituição estabelece no § 1º, do seu artigo 58, que o número de membros que integrarão uma CPI (ou outra comissão) deverão espelhar uma representação proporcional dos partidos políticos ou dos blocos parlamentares que compõem a Casa Legislativa.

A despeito daquela norma constitucional, o STF decidiu em sede de MS-24849-DF, cujo Relator foi o Ministro Celso de Mello, que as minorias parlamentares detêm prerrogativas para comporem uma CPI, em respeito ao postulado democrático.

Em outras palavras: num regime democrático, a maioria parlamentar não pode se opor à abertura de uma CPI, com base no argumento de falta de representatividade de um partido ou bloco parlamentar.

No que se refere ao prazo, o § 3º, do artigo 35, do Regimento Interno da Câmara dos Deputados prevê que uma CPI terá o prazo de 120 (cento e vinte) dias, prorrogável por até metade, mediante deliberação do Plenário (da Casa), para conclusão de seus trabalhos, além de poder atuar durante o recesso parlamentar.

Contudo, a doutrina entende que o prazo de duração de uma CPI pode corresponder a uma sessão legislativa (um ano) ou no máximo, à duração de uma legislatura (4 anos), conforme estabelece o § 4º, do artigo 76, do Regimento Interno do Senado Federal, desde que, seja qual for o prazo a ser atendido, haja um aditamento ao requerimento inicial daquela CPI, com a assinatura de um terço dos membros da Casa Legislativa aprovando a prorrogação do prazo inicial apresentado naquele requerimento.

Quanto às despesas, o § 6º, do artigo 35, do Regimento Interno da Câmara dos Deputados dispõe que, ao ser criada a CPI, nela deverão constar a provisão de meios ou recursos administrativos, as condições organizacionais e o assessoramento necessários ao seu bom desempenho, incumbindo à Mesa e à Administração da Casa, o atendimento preferencial das providências que a CPI solicitar.

Os incisos I a VI, do artigo 36 estabelecem todas as competências de uma CPI (observada a legislação):

– requisitar funcionários administrativos da Câmara, bem como transitoriamente, os de qualquer órgão ou entidade da Administração Pública direta e indireta ou mesmo, do Poder Judiciário;

– determinar diligências, ouvir indiciados e inquerir testemunhas sob compromisso;

– requisitar se necessário, de órgãos ou entidades da Administração Pública direta e indireta, informações e documentos;

– requerer a audiência de Deputados e Ministros de Estado;

– tomar depoimentos de autoridades federais, estaduais e municipais;

– requisitar os serviços de quaisquer autoridades, inclusive policiais;

– incumbir os seus membros ou funcionários administrativos requisitados da Câmara, da realização de sindicâncias ou diligências necessárias aos seus trabalhos, após comunicação prévia à Mesa;

– deslocar-se a qualquer ponto do território nacional para a realização de investigações e audiências públicas;

– estipular prazo para o atendimento de qualquer providência ou realização de diligência sob as penas da lei, exceto quando da alçada de autoridade judiciárias.

É importante observar que, sendo diversos os fatos inter-relacionados ao objeto do inquérito, a CPI falará em separado sobre cada um, mesmo antes de finda a investigação dos demais.

Caso surja um “fato novo” ou “fatos novos” que tenham conexão com o atual fato objeto de investigação, a CPI poderá também incluí-los, desde que se faça um aditamento ao requerimento inicial, o qual terá que ser aprovado por um terço dos membros da respectiva Casa Legislativa.

A CPI poderá também se valer subsidiariamente, da aplicação das normas do Código de Processo Penal.

Conforme se pode depreender, as competências de uma CPI são particularmente abrangentes, embora existam limitações, no tocante à quebra de sigilo telefônico, fiscal e bancário, sem a correspondente autorização judicial.

Com relação à quebra de sigilo telefônico por exemplo, a CPI poderá ter acesso ao histórico e registro das ligações, porém jamais poderá ter conhecimento do conteúdo das ligações telefônicas sem a autorização do Poder Judiciário.

É importante ressaltar que a quebra de sigilo, seja ele qual for deverá ser precedida de motivação acompanhada de uma sólida fundamentação, sob pena de a CPI vir a sofrer sérias consequências do ponto de vista legal e especialmente constitucional, uma vez que o seu pano de fundo é a garantia dos direitos fundamentais individuais e coletivos.

Da mesma forma, uma CPI não pode determinar uma busca e apreensão, a menos que obtenha uma ordem judicial.

Trata-se portanto, do respeito ao Princípio da Inviolabilidade do Domicílio, uma vez que remete à garantia constitucional dos direitos fundamentais das pessoas.

A competência de investigação e de instrução de uma CPI não inclui o poder de acusar e tampouco, o de punir.

Todas as limitações impostas a uma CPI remetem ao atendimento do Princípio de Reserva de Jurisdição, uma vez que determinadas atribuições são privativas do Ministério Público, como a de acusar e do Poder Judiciário, como, por exemplo, a decretação de uma prisão preventiva.

Portanto, qualquer abuso eventualmente cometido pelos integrantes de uma CPI, com relação aos seus investigados será causa de nulidade de todos os seus atos.

Ao finalizar o seu trabalho, a CPI deverá apresentar um relatório com as suas conclusões, o qual será publicado no Diário da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, a depender da Casa Legislativa em que foi instaurada.

O relatório será encaminhado:

– à Mesa, para as providências desta ou do Plenário da respectiva Casa, que se incumbirá de oferecer um projeto de lei, decreto legislativo ou resolução que será incluída em Ordem do Dia dentro de cinco sessões;

– ao Ministério Público ou à Advocacia Geral da União com a devida documentação, para que promovam a responsabilidade civil ou criminal dos infratores, além de outras medidas relacionadas as suas funções institucionais;

– ao Poder Executivo, para adotar as providências saneadora de caráter disciplinar e administrativo relativas ao agente que cometeu o ato ilícito e à pessoa jurídica de direito público e/ou privado responsável pelo dano causado à Administração Pública, conforme estabelecem os dispositivos constitucionais e legais aplicáveis e de modo especial o artigo 37, da Carta Magna;

– à Comissão Permanente pertinente à matéria para que garanta o atendimento das providências constantes no item anterior;

– à Comissão Mista Permanente e ao Tribunal de Contas da União, para que tomem as providências cabíveis relacionadas à previsão do § 1º, do artigo 166 e do artigo 71, ambos da Constituição Federal de 1988, relacionados diretamente ao controle dos Planos Plurianuais, orçamentos anuais e das contas públicas.

Nos casos de envio do relatório ao Ministério Público ou à Advocacia Geral da União, ao Poder Executivo e à Comissão Mista Permanente, a remessa será feita pelo Presidente da respectiva Casa Legislativa, no prazo de cinco sessões.

Existem ainda, algumas normas que orientam os procedimentos para a instauração de uma CPI que são relevantes do ponto de vista constitucional e regimental.

Nessa direção há que se destacar o conteúdo do artigo 146, do Regimento Interno do Senado Federal que expressa claramente as matérias que não poderão ser objeto de investigação de uma CPI.

Uma CPI do Senado Federal não poderá investigar matéria de competência exclusiva da Câmara dos Deputados (e vice-versa no caso de uma CPI da Câmara dos Deputados).

Do mesmo modo, uma CPI não terá competência para investigar matéria pertinente às atribuições do Poder Judiciário.

Finalmente, uma CPI não terá poderes para investigar sobre matéria de competência dos Estados.

Existem ainda outras regras que disciplinam questões relacionadas ao número-limite de CPI’s em que um deputado ou senador pode participar, além das que dispõem sobre os membros suplentes das CPI’s e de como proceder no caso de ausência de algum dos seus membros, quando do depoimento de testemunhas ou autoridades convocadas.

É oportuno observar que os indiciados e testemunhas serão intimados de acordo com as normas processuais penais, aplicando-as também, no que couber, às inquirições de autoridades.

Em resumo: uma CPI tem poderes para investigar e proceder à instrução do processo, onde serão reunidas as provas documentais, periciais e testemunhais necessárias para a sua conclusão e posterior envio para as autoridades competentes no âmbito dos três Poderes Públicos, para as providências cabíveis, tanto do ponto de vista civil e administrativo, quanto criminal, no que se refere aos infratores.

Cabe ressaltar a relevância de se atender aos limites de sua competência (a depender do(s) agente(s) público(s) ou autoridade(s) a ser(em) investigado(s) e atuação, uma vez que, independentemente dos seus poderes aqui elencados há que se respeitar o Princípio da Separação de Poderes, razão pela qual, não é possível criar uma CPI para investigar fatos genéricos relativamente a um dos Poderes da República e sim, fatos específicos relacionados a uma pessoa detentora de cargo ou função pública exercidos de forma transitória ou permanentemente.

Finalmente, seja qual for o foco de investigação de uma CPI, os seus procedimentos são passíveis de controle judicial.

*Vera Chemim, advogada constitucionalista

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