Direito fundamental à Liberdade de Reunião

Leonardo Martins*

03 de outubro de 2016 | 04h00

O direito fundamental à liberdade de reunião (art. 5º, XVI da Constituição Federal) é bidimensional, como são, em geral, todos os direitos fundamentais de liberdade. Em uma primeira dimensão, encontra-se seu teor de liberdade, de direito subjetivo: o direito de cada brasileiro ou estrangeiro residente no país de se manifestar, coletivamente, com um propósito comum aos manifestantes, denotando muitas das vezes, mas não necessariamente, um escopo político.

Em sua segunda dimensão, que podemos chamar de objetiva, está o papel instrumental do exercício dessa liberdade para o processo democrático. Trata-se, nesse sentido, de uma espécie de comunicação aos representantes das demandas políticas dos representados. Por alguns é considerado até mesmo um instrumento de democracia deliberativa.

De fato, a relevância do exercício mais amplo possível da liberdade de reunião, que no Brasil vem experimentando perceptível florescimento desde junho de 2013 – o que só pode ser saudado por qualquer defensor do Estado constitucional democrático de direito – não está em questão.

Seu reconhecimento faz parte daquelas obviedades que, se discutidas, faz recair sobre o proponente, no mínimo, certa suspeita de não suficiente deferência à Constituição e à sua força normativa. A liberdade de reunião tutelada por direito fundamental faz parte do rol de direitos dos mais vulneráveis porque potencialmente hostis a governantes de plantão. Contudo, dialeticamente, discutir em termos abstratos sua relevância para a democracia não a torna mais forte.

Como direito fundamental, a liberdade de reunião é parâmetro para a avaliação da compatibilidade normativo-vertical de quaisquer atos estatais: normativos, executivos e judiciais. Tanto regras abstratas que a tangenciem (de uma PEC a uma resolução ou portaria de órgão da Administração Pública), quanto suas respectivas interpretações e aplicações pelo Executivo e, precipuamente, pelo Judiciário – enfim, todos os atos emanados dos poderes constituídos – têm de observar as medidas que decorrem da norma em tela, promulgada pelo poder constituinte em 5 de outubro de 1988. É desse estatuto que se deriva sua supremacia dentro do Estado constitucional, não de sua relevância material sujeitável aos mais variados juízos de valor e políticos.

Esclarecida essa questão da irrelevância da axiologia (e de seus sucedâneos teóricos) como método jurídico-hermenêutico, é claro que, no momento de serem resolvidos os desafios que a realidade do exercício da liberdade de reunião nos impõe, não basta avocar a supremacia normativa da liberdade.

Inobstante, o sistema configurado pelo constituinte para a aplicação dos direitos fundamentais constitui-se, também, de um complexo subsistema de limites a direitos fundamentais. Mas a aplicação de tais limites não pode ser destituída de critério jurídico-científico. Caso contrário, contornar-se-ia o vínculo do legislador aos direitos fundamentais. Em outras palavras: ao compatibilizar o exercício de liberdades conflitantes, inclusive com o bem jurídico-constitucional da capacidade funcional de órgãos estatais, tais como os órgãos de segurança policial, o legislador ordinário está obrigado a extrair do sistema normativo constitucional não apenas suas conhecidas balizas formais. Também os limites materiais de sua discricionariedade, decorrentes da outorga do direito fundamental, têm de ser observados.

O art. 5º, XVI da CF é dotado apenas aparentemente do que os juristas chamam de “(suficiente) densidade normativa”. Em termos singelos, estaria presente tal densidade normativa nas hipóteses em que o teor da norma bastasse para sua aplicação. Concessivamente, admite-se que o teor da norma em tela é menos abstrato do que de outras normas jusfundamentais. Com efeito, parece ser o caso tomando-se, como exemplo, apenas duas das locuções do dispositivo: “todos podem reunir-se pacificamente, sem armas” e “sendo apenas exigido prévio aviso à autoridade competente”. No mais, haveria, segundo alguns, quando não uma vedação, ao menos a dispensa de regulamentação do direito em pauta por força do §1º do mesmo art. 5º, segundo o qual: “as normas definidoras de direito fundamental têm aplicação imediata”.

Contudo, se é correto que não haja uma obrigatoriedade de interposição legislativa para o exercício do direito, é incorreto derivar do dispositivo uma vedação de qualquer lei interveniente ou configuradora de conteúdo da liberdade. Só uma leitura superficial do §1°, que ignore, entre outros, o aludido sistema de limites, certifica essa tese. Ou o que decorreria da locução “sendo apenas exigido prévio aviso à autoridade competente”, se não um limite estatuído pelo próprio poder constituinte à liberdade de reunião? A quem deveria ser confiado, no Estado Constitucional democrático de direito, o traçado concreto de tal limite? Quem deveria resolver questões como: a quem, quando e como se deve previamente avisar? Quem seria essa autoridade “competente”? Qual seria o procedimento; quais os prazos e recursos inerentes a tal dever de prévio aviso? Quais seriam as consequências do não cumprimento desse dever? Autoridade “competente” seriam os órgãos executivos e de segurança, necessariamente agindo sempre ad hoc? Ou seria o Estado-juiz sem critérios predefinidos?

Independentemente de haver ou não um mandado legislativo implicitamente previsto no art. 5º, XVI, como, entretanto, compatibilizar, na ausência de lei regulamentadora, as imprescindíveis medidas executivas e judiciais com o princípio constitucional da legalidade dos art. 5º, II e 34, caput da CF? Como compatibilizá-las com o vínculo de todos os poderes, mas precipuamente do Executivo e Judiciário, ao direito fundamental?

O resultado de eventual processo legislativo deveria, obviamente, ser submetido ao exame de constitucionalidade, podendo, em tese, ser declarado – todo ele ou parte dele – inconstitucional e nulo.

Isso pressuporia que o STF verificasse, com método jurídico-constitucional, a incompatibilidade formal e/ou material com o art. 5º, XVI, e, destarte, fundamentasse sua decisão (caso contrário seria o caso de aplicação do bom e velho princípio favor legis). Também sua interpretação e aplicação por órgãos dos demais poderes deveria se dar – aliás, sempre – à luz da liberdade de reunião atingida, podendo ser, em qualquer tempo, revisada e anulada. Essa permanente possibilidade de controle resolve a questão da constitucionalidade da eventual lei.

Por sua vez, a conveniência parece ser óbvia: a lei traria tanto para os manifestantes, quanto para as forças policiais de segurança e para a comunidade em geral mais certeza e segurança jurídicas. Assim, contribuiria para diminuir tensões, ataques ideológicos e instrumentalizações da liberdade para os mais variados fins, inclusive de marketing político. Este que, com certeza, não estava nos planos do constituinte ao assegurar o direito fundamental à liberdade de reunião.

*Professor de Direito Constitucional do PGD e do PPGD-UFRN; autor de diversas obras jurídicas pela Editora GEN-Atlas e líder do Grupo de Pesquisa “Constituição Federal e sua Concretização pela Justiça Constitucional – CFCJ” (PPGD-UFRN).

** Esse tema será objeto do Congresso “Liberdade de Reunião e seus limites Constitucionais no contexto da democracia militante: alicerces legais para uma regulamentação constitucionalmente compatível do direito fundamental às manifestações coletivas”, a ser realizado na próxima quarta-feira, a partir das 18h30, na sede da Associação dos Advogados de São Paulo – AASP, à Rua Álvares Penteado, 151 – Centro – São Paulo; tel.: 3291-9200. Inscrições gratuitas com direito a certificado de participação para estudantes de direito (últimas vagas) podem ser feitas online pelo site da AASP: http://cursos.aasp.org.br/detalhecurso.aspx?id_aceite=581007&id_curso=23242.

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