Desburocratização: o vetor correto da MP da liberdade econômica

Desburocratização: o vetor correto da MP da liberdade econômica

Luciano Benetti Timm*

08 de maio de 2019 | 06h00

Luciano Benetti Timm. FOTO: DIVULGAÇÃO

Havia publicado já um artigo sobre um tema que havia caído no esquecimento dos últimos governos, isto é, desburocratização e melhora do ambiente de negócios intitulado: Desburocratização: a melhor política pública desenvolvimento.

Revistarei o que disse no passado, em rápida síntese, e depois comentarei o espírito e a importância da mudança paradigmática adotado na referida MP da liberdade econômico.

Durante muitos anos, o Brasil apresentou desempenho sofrível, inferior a vários países latino-americanos, no relatório do Banco Mundial denominado de Doing Business in Brazil. Este Relatório é trabalho desenvolvido pelo Banco Mundial com o intuito de analisar, dentre outros pontos, as regras que envolvem a abertura e o encerramento de empresas em determinados países.

Sua premissa fundamental é a de que a simplificação dos procedimentos de registro empresarial proporciona um estímulo ao surgimento de novas empresas que são o grande eixo produtor de riquezas.

A teoria econômica e jurídica que justifica esta premissa é a chamada Teoria dos Custos de Transação (TCT). De acordo com esta literatura (que de certa forma funde conceitos de Direito e de Economia), os agentes econômicos adaptam e moldam seus comportamentos de acordo com os incentivos institucionais, ou seja, de acordo com as regras formais e informais postas numa determinada sociedade. E, como o mercado não é um espaço absolutamente perfeito de trocas econômicas, existem as fricções nominadas de custos de transação decorrentes das falhas de mercado, que envolvem custos de informação, monitoramento, registro e execução de contratos e negócios (como são os contratos e acordos empresariais).

Custos de transação elevados tendem a elevar o custo social de determinada atividade, criando óbices ao seu exercício. A empresa funciona justamente como feixe de contratos e como mecanismo redutor de custos de transação. Portanto, um sistema nacional de registro empresarial ineficiente, como o brasileiro, tenderia a aumentar os custos de transação numa dada sociedade.

É verdade que, no passado, a comunidade científica brasileira encontrara problemas metodológicos no Relatório Doing Business, já que, de um lado, a metodologia empregada não ficava clara na exposição do relatório final, dando a entender que teriam sido ouvidas, por questionários, autoridades acadêmicas, governamentais e profissionais nas grandes metrópoles do País, no relatório de 2006; e, já nos relatórios de 2007 e 2008, haveria apenas o preenchimento de questionário por duas firmas de auditoria e de advocacia localizadas em São Paulo (o que, naturalmente, não seria suficiente para radiografiar a eficiência das instituições associadas à abertura de negócios no Brasil). Por outro lado, ele super dimensionaria as questões institucionais em detrimento do contexto macroeconômico.

No entanto, há que se reconhecer que o Banco Mundial corrigiu diversas dessas eventuais falhas metodológicas nos últimos relatórios desde as críticas iniciais e ainda deve ser dito que a metodologia tende a ser a mesma em todos os países, de modo que a régua é a mesma para todos (se estamos mal na foto, foi pela mesma métrica de outros países). Além disso, esse relatório já existe há muitos anos e acaba conformando investimentos dos agentes econômicos e influenciando políticas públicas.

Ademais, em 2009, com verbas oriundas do PNUD, da Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministério da Justiça e da PUCRS, foram feitas pesquisas empíricas quantitativas e qualitativas para tentar radiografar o problema da abertura de negócios no Brasil e para medir o prejuízo causado pela ineficiência desse mesmo sistema.

A conclusão parcial foi a de que o Relatório Doing Business teve a virtude de mobilizar o Poder Público a buscar uma maior eficiência das Juntas Comerciais e da formalização de empresas no País. Desde então, as próprias Juntas Comerciais e o antigamente denominado DNRC têm tentado buscar quantificar o tempo e o custo de registro de atos societários.

Naquela pesquisa, concluiu-se que grande problema no sistema de abertura de negócios no Brasil é uma organização federativa altamente ineficiente, que combina e multiplica registros desnecessários, burocráticos e redundantes. Com efeito, de acordo com a Constituição Federal, em seu artigo 24, inciso III, compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre as Juntas Comerciais. Hoje a competência supletiva no plano administrativo do DNRC e a competência de administração e execução dos serviços de registros pelas Juntas Comerciais possibilitam a aparição de discrepâncias entre os Estados.

Além dessa divisão de competências, existem ainda diversos outros órgãos federativos ligados, direta ou indiretamente, à abertura de uma empresa no Brasil, a saber: Prefeituras Municipais (alvarás de abertura e funcionamento; inscrição municipal de tributos), Estados (inscrição estadual de tributos) e Federação (inscrição tributária federal). Ademais, outros órgãos de diversas esferas poderão, eventualmente, participar do processo de abertura de empresas, como na obtenção de licenças ambientais (municipais, estaduais e federais) e de agências reguladoras (Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa), Agência Nacional do Petróleo (ANP), Instituto Nacional de Propriedade Intelectual (INPI), Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), dentre outros).

Não se conseguiu na pesquisa medir o custo social da ineficiência do sistema de abertura de negócios, pois (não surpreendentemente) faltaram dados básicos de todos estes órgãos mapeados para a rodagem de um modelo econométrico confiável. Quase nenhum deles tem dados sobre o tempo necessário ao registro de uma atividade empresarial em seus guichês (o que é um péssimo sinal, diga-se de passagem). Embora seja intuitivo que muitos recursos são sorvidos nessa ineficiência, além do incentivo à corrupção.

Contudo, ela permitiu visualizar que a integração e coordenação institucional dos órgãos envolvidos no registro mercantil seriam o principal elemento impulsionador da eficiência dos processos de formalização de empresas.

Igualmente foi possível verificar que as pequenas e médias empresas são as que mais sofrem com a burocracia, já que não conseguem gerar economias de escala suficientes, nem absorver adequadamente o impacto de aumento do custo de se fazer negócios derivado da burocracia em sua atividade empresarial. Assim, a burocracia funciona como uma barreira à entrada de novos competidores.

Como concluído na ocasião, “tirar o governo do caminho, nesse caso, é a melhor política desenvolvimentista”.

Contudo, preferiu-se a politica pública dos “campeões nacionais”, concedendo recursos do contribuinte via BNDES para consolidação de grandes grupos empresariais e pouco foi feito desde a publicação daquela pesquisa que contratada para orientar políticas públicas governamentais e também pouco foi feito para melhorar o ranking no doing business do Banco Mundial.

É bem verdade que em 2019 o Brasil apresentou alguma melhora no relatório Doing Business in Brazil do Banco Mundial, mas muito mais poderia ser feito e o foi por meio da Medida Provisória (MP) chamada Medida Provisória da Liberdade Econômica.

Infelizmente, juristas tendem a ser orientados a discussões bizantinas textuais e pouco pragmáticas. O convite é para fazermos a discussão realmente relevante sem perder o rumo das coisas, que é, o Brasil precisava de uma legislação para destravar os negócios?

E a resposta é obvia. Era sim necessário, como foi demonstrado acima com pesquisas empíricas, uma delas contratada pelo próprio governo federal.

A segunda pergunta é. O vetor das mudanças está correto?

Novamente a resposta é sim. Desburocratizar significa facilitar a concessão de alvarás, separar atividades de baixo risco daquelas de médio e alto risco, focando a atuação dos governos para essas últimas. Também significa presumir que o particular esteja de boa-fé nas suas relações com o estado e que administração pública deve ser coerente, do modo que a decisão administrativa deve valer igualmente para todos na mesma situação. Ainda, a atuação regulatória deve ser controlada pela Análise de Impacto Regulatório (AIR), pois toda regulação traz custos que devem ser ponderados pelo seu benefício.

A terceira pergunta é, por que foram alteradas regras contratuais e de personalidade jurídica?

Novamente a resposta vem da prática e não da teoria. Qualquer advogado que tenha atendido empresas sabe que os contratos viabilizam investimentos e alocam riscos. Contratos empresariais não são fruto da excelência conceitual ou literária de juristas, mas resultam de trade offs que empresários (pequenos, médios e grandes) fazem quando discutem oportunidades de negócios.

Isso é particularmente verdade no setor de start ups, em que um investidor anjo ou mesmo um financiador profissional, precisa colocar recursos próprios na invenção de outra pessoa e ter a certeza que, de um lado, o contrato será cumprido executado como negociado (e rapidamente), assim como seu patrimônio pessoal não ficará exposto para além do risco assumido.

Portanto, pode-se concluir que a MP era necessária; existem evidências empíricas que lhe dão suporte. Também se pode concluir que o vetor nela proposto está no sentido correto, ou seja, de desburocratizar e fazer valer os acordos feitos, diminuindo os custos de transação. O texto, a estética redacional sempre ficará sujeita a gostos e, acima de tudo, ainda dá tempo de fazer ajustes. Não há tempo a perder, no entanto, quanto a sua essencialidade.

*Luciano Benetti Timm, professor da FGV e da Unisinos, é doutor em direito, pesquisador de pós-doutorado na Universidade de Berkeley (EUA) e atual secretário nacional do Consumidor do Ministério da Justiça e Segurança Pública

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