Crime comum x crime de responsabilidade: análise dos ritos e procedimentos de processos contra o presidente da República

Crime comum x crime de responsabilidade: análise dos ritos e procedimentos de processos contra o presidente da República

Marcelo Knopfelmacher*

04 de maio de 2020 | 07h00

Marcelo Knopfelmacher. FOTO: DIVULGAÇÃO

O presente texto busca explicar o procedimento adotado no ordenamento jurídico brasileiro para a punição de crime de responsabilidade e crimes comuns praticados por quem ocupa o principal cargo do Poder Executivo, vale dizer, o presidente da República.

A responsabilização daqueles que promovem a gestão da coisa pública nada mais é do que uma consequência lógica da forma republicana de governo, na qual os governantes têm a obrigação de prestar contas daquilo que é de todos, a coisa pública — res publica.

Por se tratar da autoridade máxima do Poder Executivo, a Constituição Federal outorgou prerrogativas e imunidades no processo de responsabilização de tal figura, que não configuram privilégios, mas sim garantias constitucionais que têm como objetivo preservar a independência do Poder Executivo frente aos demais Poderes da República.

Crimes de responsabilidade

Desde a Constituição de 1891, inspirada na Carta Magna Americana, até a Constituição atual, o constituinte se preocupou em prever como crime de responsabilidade algumas condutas do presidente da República, ou seja, infrações políticos-administrativas definidas em lei especial federal, que poderão ser cometidas durante o mandato presidencial.

A prática de tais condutas poderá resultar no impedimento do mandato para o qual foi eleito (impeachment).

O art. 85 da Constituição Federal traz uma lista exemplificativa das condutas que poderão caracterizar crime de responsabilidade:

Art. 85. São crimes de responsabilidade os atos do presidente da República que atentem contra a Constituição Federal e, especialmente, contra:

I – a existência da União;
II – o livre exercício do Poder Legislativo, do Poder Judiciário, do Ministério Público e dos Poderes constitucionais das unidades da Federação;
III – o exercício dos direitos políticos, individuais e sociais;
IV – a segurança interna do País;
V – a probidade na administração;
VI – a lei orçamentária;
VII – o cumprimento das leis e das decisões judiciais.

Parágrafo único. Esses crimes serão definidos em lei especial, que estabelecerá as normas de processo e julgamento.

É, portanto, perceptível o caráter genérico das condutas descritas acima, definidas como crime de responsabilidade, pois, como mencionado acima, tais condutas devem ser especificadas em lei federal, prescrevendo os rumos do processo e julgamento.

A competência para processar e julgar o presidente da República nos crimes de responsabilidade é do Senado Federal (art. 52, I, CF), após autorização da Câmara dos Deputados, por dois terços (2/3) dos seus membros (art. 51, I, CF).

Determina a Constituição que, durante o processo de julgamento dos crimes de responsabilidade pelo Senado Federal, presidirá os trabalhos o presidente do Supremo Tribunal Federal (art. 52, parágrafo único).

Sendo que, na realidade, o Senado Federal não estará funcionando como órgão legislativo, mas sim como órgão judicicante híbrido, porque composto de Senadores da República, mas presidido por membro do Poder Judiciário e exercendo atividade de julgamento.

Qualquer cidadão é parte legítima para oferecer a acusação contra o presidente da República à Câmara do Deputados, pela prática de crime de responsabilidade.

Essa prerrogativa é privativa do cidadão, na qualidade de titular do direito de participar dos negócios políticos do Estado.

Na prática e de igual modo, qualquer autoridade pública ou agente político poderá fazê-lo, desde que na condição de cidadão.

Como se verifica, o processo de impeachment tem início na Câmara dos Deputados, a partir da apresentação da denúncia por qualquer cidadão, pois cabe privativamente a essa Casa autorizar, por dois terços (2/3) de seus membros, a autorização ou não do processo contra o presidente da República.

Eventual autorização pela Câmara não mais vincula o Senado, como era o entendimento jurisprudencial antes da ADPF 378/STF, conforme seguido no caso Collor.

Assim, o Plenário da Câmara deve deliberar uma única vez por maioria qualificada de seus integrantes, sem necessitar, porém, de se incumbir de grande ônus probatório.

Afinal, compete a esta Casa Legislativa apenas autorizar ou não o seguimento do processo para eventual instauração pelo Senado Federal. Tal autorização corresponderá a uma verdadeira condição de procedibilidade.

É assegurado ao acusado, durante esse juízo de autorização na Câmara, a ampla defesa e contraditório, exercida pelo prazo de dez sessões (RI/CD. Art. 218, § 4ª), tal como ocorreu no caso Collor (MS 21.564. Rel. Para acordão Min. Carlos Velloso).

Caso não seja assim, aplica-se por analogia o prazo de 20 (vinte) dias, previsto no art. 22 da Lei nº 1.079/50, lembrando que o julgamento exercido pela Câmara dos Deputados é eminentemente político.

Pois bem, autorizado o processo pela Casa Popular, cabe ao Senado Federal em uma etapa inicial, deliberar sobre a instauração ou não do processo, bem como uma etapa de pronúncia ou não do denunciado, tal como se fez em 1992, constituindo-se assim, etapa essencial ao exercício pleno e pautado pelo devido processo legal, da competência do Senado de processar e julgar o presidente da República.

Diante da ausência de regras específicas acerca dessas etapas iniciais do rito no Senado, a recomendação do STF é de que a instauração do processo, pelo próprio Senado, se dê por deliberação de maioria simples, a partir de parecer elaborado por Comissão Especial.

No momento em que é instaurado o processo de julgamento pelo Senado Federal, o presidente da República ficará suspenso de suas funções, somente retornando ao exercício da Presidência se for absolvido ou se, decorrido o prazo de cento e oitenta (180) dias, o julgamento não estiver concluído, hipótese em que retornará ao exercício das suas funções, sem prejuízo do regular prosseguimento do processo (CF, art. 86, § 1.º).

A condenação do presidente da República pela prática de crime de responsabilidade, que somente será proferida pelos votos de dois terços (2/3) dos membros do Senado Federal, em votação nominal aberta, acarretará a perda do cargo, com a inabilitação por oito (8) anos, para exercício de funções públicas, sem prejuízo das demais sanções judiciais cabíveis (CF, art. 52, parágrafo único).

A sentença será formalizada por meio da expedição de uma Resolução do Senado Federal.

Segundo a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, a renúncia ao cargo, apresentada na sessão de julgamento, quando já iniciado este, não paralisa o processo de impeachment.

Ainda, firmou entendimento de que, apresentada a denúncia, se o presidente da República estiver no exercício do cargo, prosseguirá o julgamento, mesmo após o término do mandato.

O STF ainda deixou assente que o Poder Judiciário não dispõe de competência para alterar a decisão proferida pelo Senado Federal no processo de impeachment.

Crimes Comuns

O presidente da República dispõe de prerrogativas e imunidades em relação ao processo que vise à sua acusação pela prática de crime comum.

As regras procedimentais para o processamento dos crimes comuns estão previstas na Lei n. 8.038/90 e nos arts. 230 a 246 do RISTF.

Da mesma forma como ocorre nos crimes de responsabilidade, também haverá um controle político de autorização, a ser realizado pela Câmara dos Deputados, que autorizará ou não o recebimento da denúncia ou queixa-crime pelo Supremo Tribunal Federal, através do voto de dois terços (2/3) de seus membros (art. 86, caput, CF).

Pois bem, admitida a acusação, ele será submetido a julgamento perante o STF.

A denúncia, nos casos de ação penal pública, será oferecida pelo procurador-geral da República.

Em caso de não ter formado sua opinio delicti, deverá requerer o arquivamento do inquérito policial.

Nos casos de ação privada, haverá necessidade de oferta da queixa-crime pelo ofendido, ou por quem por lei detenha tal competência.

A expressão “crime comum”, conforme posicionamento do Supremo Tribunal Federal, abrange todas as modalidades de infrações penais, estendendo-se aos delitos eleitorais, alcançando até mesmo os crimes contra a vida e as próprias contravenções penais.

Recebida a denúncia ou queixa-crime, o presidente da República ficará suspenso de suas funções por cento e oitenta (180) dias, sendo que, decorrido tal prazo sem o julgamento, voltará a exercê-las, devendo o processo continuar até a decisão final.

Imunidades

A Constituição outorgou ao presidente da República três importantes imunidades processuais, examinadas a seguir:

(i) Imunidade em relação ao processo: diz respeito à necessidade de autorização prévia da Câmara dos Deputados, por dois terços (2/3) dos seus membros (art. 86, CF);
(ii) Imunidade em relação ao processo obsta que o presidente da República seja preso, nas infrações comuns, enquanto não sobrevier sentença condenatória (art. 86, § 3º, CF). Essa imunidade impede que o presidente da República seja vítima de prisão em flagrante ou de qualquer outra espécie de prisão cautelar (preventiva, provisória etc.), seja o crime afiançável ou inafiançável. Enfim, para que o presidente da República seja recolhido à prisão, é indispensável a existência de uma sentença condenatória, proferida pelo STF;
(iii) Imunidade processual que outorga ao presidente da República uma relativa e temporária não responsabilização, na vigência do mandato, pela prática de atos estranhos ao exercício de suas funções (art. 86, § 4º, CF).

Por força dessa última imunidade do presidente da República, que estabelece a sua não responsabilização temporária quanto aos atos estranhos ao exercício do mandato, o chefe do Executivo só poderá ser responsabilizado, na vigência do seu mandato, pela prática de atos que guardem conexão com o exercício da atividade presidencial, hipótese em que será processado e julgado pelo Supremo Tribunal Federal.

Se o crime praticado não guardar conexão com o exercício das funções presidenciais, o presidente da República só poderá ser por ele responsabilizado após o término do seu mandato, perante a Justiça comum.

Essa imunidade, prevista no § 4º do art. 86 da Constituição, se refere exclusivamente às infrações de natureza penal, não impedindo a apuração, na vigência do seu mandato, da responsabilidade civil, administrativa, fiscal ou tributária do presidente da República.

Prerrogativa de foro

O presidente da República dispõe de prerrogativa de foro.

Com efeito, deferida a autorização da Câmara dos Deputados, por dois terços (2/3) dos seus membros, será ele julgado, nos crimes de responsabilidade, pelo Senado Federal e, nas infrações comuns, pelo Supremo Tribunal Federal (art. 86 da CF).

A competência do Supremo Tribunal Federal para julgar, originariamente, o presidente da República alcança todas as modalidades de infrações penais, estendendo-se aos crimes eleitorais, aos crimes dolosos contra a vida e até mesmo às contravenções penais.

Acontece, porém, que a competência do STF para julgar o presidente da República só alcança os crimes comuns por ele cometidos na vigência do mandato e, ainda assim, desde que sejam ilícitos relacionados com o exercício do mandato (in officio ou propter officium).

A prerrogativa de foro só diz respeito a ações de natureza penal, não alcançando o julgamento de ações de natureza civil eventualmente ajuizadas contra o presidente da República, tais como ações populares, ações civis públicas, ações possessórias etc. Ademais, a prerrogativa de foro só perdura durante o exercício do mandato, não subsistindo após a expiração deste.

Por fim, caso o presidente da República seja condenado pelo Supremo Tribunal Federal pela prática de crime comum, a decisão condenatória com trânsito em julgado acarretará a suspensão dos seus direitos políticos e, em consequência, a cessação imediata de seu mandato.

*Marcelo Knopfelmacher, advogado criminal e tributário, sócio-fundador de Knopfelmacher, Locke Cavalcanti Advogados

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