CPI da Covid-19 e o princípio federativo

CPI da Covid-19 e o princípio federativo

Edvaldo Nilo de Almeida*

17 de abril de 2021 | 06h30

Edvaldo Nilo de Almeida. FOTO: DIVULGAÇÃO

As comissões parlamentares decorrem do aprimoramento das atividades parlamentares. A maioria, ou quase a totalidade das decisões importantes do Plenário, passa pelo crivo das comissões. Nessa senda, as comissões parlamentares latu sensu são órgãos constituídos em cada Casa Legislativa, integradas por um número pequeno e limitado de seus membros, escolhidos com base numa competência estabelecida normativamente e, responsáveis, em princípio, por exercer suas atribuições legais mediante a apresentação de um relatório conclusivo.

Em relação as CPI’s, houve tratamento bastante valorizado pela Constitucional de 1988, com os seguintes pontos fundamentais expressos no art. 58, §3°, a saber: (i) os poderes de investigação são os poderes de investigação das autoridades judiciais, além de outros previstos nos Regimentos Internos; (ii) o ato de sua constituição deve ser feito por um terço dos parlamentares de quaisquer das Casas Legislativas, em conjunto ou separadamente; (iii) só podem ser constituídas para análise de fato determinado e por prazo certo; (iv) as conclusões serão encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos supostos infratores.

Além desses limites formais, é fundamental que se sustente, igualmente, a existência de outros limites constitucionais materiais a instauração de CPI. Estes limites materiais são disposições constitucionais gerais que permeiam e fundamentam a validade das demais normas presentes no ordenamento jurídico, expressando o ideário e as diretrizes basilares de toda a ordem constitucional, isto é, são princípios de elevado valor normativo concretizantes das decisões políticas estruturais do Estado, constituindo verdadeiras garantias aos cidadãos e aos próprios agentes públicos. Assim, a compreensão do sentido e o caráter de obrigatoriedade da aplicação das normas jurídicas, pertencentes ao direito constitucional e infraconstitucional, são legitimados e limitados por esses princípios fundamentais, tais como os princípios republicano, da separação de poderes, do Estado democrático de direito e o federativo.

No caso da CPI do Senado Federal da Covid-19, a instalação é para “apurar as ações e omissões do Governo Federal no enfrentamento da pandemia da Covid-19 no Brasil e, em especial, no agravamento da crise sanitária no Amazonas com a ausência de oxigênio para os pacientes internados”. Logo, a CPI tem como fato determinado a investigação de ações, erros e omissões apenas e tão-somente do Poder Executivo federal no enfrentamento da pandemia e, assim, dois questionamentos jurídicos se lançam imediatamente sobre o fato determinado: (i) fere o princípio federativo e a jurisprudência recente do STF a investigação parlamentar exclusiva da responsabilidade civil e criminal do governo federal no controle da crise sanitária?; (ii) é atribuição exclusiva do Senado Federal a investigação do Poder Executivo federal no combate à Covid-19?

O princípio do federalismo disposto no caput, dos arts. 1° e 18, da Constituição, implica a autonomia recíproca da União, dos Estados, Municípios e do Distrito Federal. Após a discriminação de competências dada pela Constituição, todos esses entes estão em pé de igualdade, de modo que não podem violar o âmbito de atribuições de cada um. Nessa senda, resumidamente, elenca-se como pontos fundamentais do federalismo brasileiro: a) isonomia dos entes federativos, que representa tratamento constitucional igual pelas autoridades públicas a União, Distrito Federal, Estados e Municípios, ou seja, no trato da coisa pública não pode existir discriminação e preferências por investigações pautadas por critérios de escolha injustos ou voltados para a apurar condutas isoladas de determinado ente federativo, sabendo-se que estados e municípios também fizeram uso de recursos federais destinados ao combate à pandemia da Covid-19; b) previsão constitucional da descentralização político-administrativa, com hipótese constitucional de núcleos de poder político e administrativo nos diversos entes federativos, isto é, cada ente é dotado de auto-organização, autogoverno e autoadministração; c) rigidez da Constituição, impossibilitando-se a alteração das competências constitucionais por meio de leis infraconstitucionais; c) renda própria dos entes federais, com autonomia financeira, de modo que a existência dos estados e municípios não fique na dependência exclusiva das rendas do Poder Central; d) existência de um órgão neutro que funcione como guardião da Constituição, que, no Brasil, é o Poder Judiciário, sobretudo o STF, em última instância; e) inexistência do direito de secessão do vínculo federativo, no sentido de assegurar a integridade nacional; f) representação dos Estados Membros no Poder Central, que, no Brasil, é efetivado no Senado Federal, composto de forma paritária por representantes dos Estados e do Distrito Federal.

Dito isso, registra-se que o STF decidiu, por unanimidade, que todos os entes federativos são responsáveis legalmente, no exercício das suas competências constitucionais e no âmbito de seus respectivos territórios, pelo enfrentamento da pandemia da Covid-19, inclusive com a “imposição de distanciamento ou isolamento social, quarentena, suspensão de atividades de ensino, restrições de comércio, atividades culturais e à circulação de pessoas, entre outros mecanismos reconhecidamente eficazes para a redução do número de infectados e de óbitos, sem prejuízo do exame de validade formal e material de cada ato normativo específico estadual, distrital ou municipal editado nesse contexto pela autoridade jurisdicional competente”[1].

Deste modo, como bem afirma o líder Senador Alvaro Dias (Podemos-PR)[2], a bancada do seu partido decidiu, no dia 02 de março de 2021, posteriormente, ao protocolo do requerimento da CPI da Covid-19 no dia 04 de fevereiro de 2021[3], que apenas apoiaria a instalação da CPI com outro fato determinado e observando constitucionalmente os parâmetros de isonomia federativa, nos termos do requerimento proposto pelo Senador Eduardo Girão (Podemos-CE) que sustenta que se deve ampliar o alcance da CPI para Estados e Municípios, porque existem indícios muito mais fortes de desvios de verbas e de corrupção em nível estadual e municipal. Alega o Senador do Estado do Ceará que, até o dia 3 de dezembro de 2020, 61 operações da Polícia Federal demonstraram diversas irregularidades em contratos, fraudes em licitações, superfaturamentos, desvios de recursos públicos federais nos Estados e Municípios, com 1.025 mandados de busca e apreensão e outros 144 pedidos de prisão preventiva ou temporária. Citou, também, exemplos de prejuízos de R$ 700 milhões por atos de corrupção referentes aos hospitais de campanha e de mais R$ 25 milhões na compra de respiradores com a aquisição desse tipo de aparelho por Consórcio do Nordeste de duas empresas que fazem parte do lobby da maconha[4].

Por sua vez, há de se ressaltar que as características do princípio federativo brasileiro são relevantes para entender que tanto a União, representada pelas Casas Legislativas Federais, como os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, representados por suas Assembleias Legislativas Estaduais, a Câmara Distrital e as Câmaras Municipais, respectivamente, são competentes e têm poderes para criar suas CPIs, mas não se deve perder de vista que a competência para investigar de cada Casa Legislativa é limitada por sua competência para legislar. Neste sentido, o art. 146 do Regimento Interno do Senado Federal estabelece que não se admitirá CPI sobre matérias pertinentes à Câmara dos Deputados, às atribuições do Poder Judiciário e aos Estados.

Portanto, se é competência constitucional comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios zelar pela guarda da Constituição e das leis, conservar o patrimônio público e cuidar da saúde e assistência pública (art. 23, incs. I e II), o mais correto seria uma CPI mista formada por parlamentares do Senado Federal e da Câmara dos Deputados, respeitando o critério da proporcionalidade, com a finalidade de discutir e deliberar conjuntamente sobre a responsabilidade de todos os entes da federação na condução do gasto do dinheiro público para conter o contágio acelerado do coronavírus e da análise das medidas adotadas ou não para que a população brasileira pudesse ter a mais eficiente perspectiva no enfrentamento da pandemia.

Nesse rumo, a formação da CPI acontece por ensejo da apuração de um fato determinado, relacionado e limitado a competência constitucional da respectiva Casa Legislativa. Destarte, a matéria de competência privativa da Câmara dos Deputados não pode ser objeto de investigação pelo Senado Federal e vice-versa. As matérias de alçada exclusiva do Congresso Nacional também não podem ser apuradas por nenhuma das Casas Legislativas separadamente. Por consequência, a comissão parlamentar mista de inquérito é quem tem maior e mais apropriada aptidão para investigar tema ligado às competências da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.

De mais a mais, igualmente, deve-se relembrar a jurisprudência recente do Excelso Pretório de que é “atribuição do Presidente da Câmara aferir o preenchimento dos requisitos atinentes à instauração de comissão parlamentar de inquérito”[5]. Com toda razão, nesse sentido, o saudoso baiano Nelson de Sousa Sampaio[6]: “Nem por isso se pode afirmar que o Presidente é um autômato, se tivermos em mente que lhe cabe verificar se o objeto do inquérito é fato determinado dentro da competência da Câmara a que preside. Se faltar esse requisito material do inquérito o Presidente pode – ou, melhor, deve – indeferir a constituição da comissão investigatória”.

Sem sombra de dúvidas, os direitos constitucionais da minoria parlamentar são a pedra de toque do pluralismo político e do Estado democrático de direito. A tutela e o reconhecimento constitucional desses direitos levam a minoria parlamentar a desempenhar função de relevância no Estado, que é a de fiscalizar a atividade desenvolvida por aqueles que estão com o controle do poder estatal e propor à população alternativas políticas novas. A fiscalização e o exercício da crítica construtiva são instrumentos poderosos da minoria, que devem ser valorizados em uma democracia constitucional. No regime democrático, as decisões da bancada majoritária e da Mesa da Casa Legislativa não podem limitar os direitos constitucionais daqueles que representam a minoria. Esta deve ter a possibilidade de tornar-se maioria com a utilização dos instrumentos normativos existentes e imprescindíveis para sua essencial participação no processo político. Do contrário, estar-se-ia em um Estado de regime autoritário. A vontade da minoria pode ser desprezada, desde que seja representada e derrotada em um processo subordinado às normas jurídicas constitucionais e infraconstitucionais.

Decerto, a investigação da CPI concretiza os direitos de minoria e tem a finalidade de apurar assuntos tendentes a fornecer informações e contribuir para uma das atribuições primárias do Legislativo, que é legislar, mas, nem por isso, o art. 58, § 3°, da Constituição, formulador da disciplina formal das CPI’s, é, unicamente, o vetor interpretativo para a instauração do inquérito parlamentar, que, depende, também, da interpretação e aplicação do princípio político-constitucional do federalismo, pois a capital norma jurídica constitucional das CPIs não existe sozinha, solta no ar, faz parte de um todo harmônico, interligado e coordenado entre si, de onde extrai o respectivo fundamento de sua validade.

Conclui-se, dessa forma, que a CPI é um instituto jurídico-político notável do Legislativo e se existe é para ser acionada quando necessária. Não se pode dizer que a investigação parlamentar é um instrumento fundamental da democracia e que cria condições para punições exemplares e se contentar, ao mesmo tempo, que só pode existir quando houver a clara compreensão de que as outras investigações não estão andando suficientemente bem. Muito pelo contrário. Ao cassar o direito de minoria e inviabilizar as investigações políticas, a oposição e a sociedade ficam sem explicações, aumentando, a partir daí, as suspeitas sobre as denúncias irregulares que deveriam ser investigadas pelo Poder Legislativo. Sem as investigações parlamentares, certamente o senso de insatisfação da população cresce e as demais investigações pela Polícia e pelo Ministério Público se tornam mais frágeis. Porém, os fatos determinados investigados devem possuir conexão com a competência de cada Casa Legislativa que fundamentou originalmente a investigação parlamentar e respeitar sobremaneira o princípio constitucional politicamente conformador da forma federativa de Estado.

*Edvaldo Nilo de Almeida, pós-doutorando em Direito Tributário pela UERJ. Pós-doutorando em “Derechos Humanos: de los derechos sociales a los derechos difusos” pela Universidade de Salamanca. Pós-doutorado em Democracia do Ius Gentium Conimbrigae associado à Universidade de Coimbra. Doutor em Direito Público pela PUC/SP. Procurador do Distrito Federal. Vencedor do Prêmio Luis Eduardo Magalhães com a tese sobre CPI

[1] ADPF 672/DF, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 29.10.2020.

[2] Pacheco se pronunciará sobre pedido de CPI após aprovação de temas prioritários. In: https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2021/03/02/pacheco-se-pronunciara-sobre-pedido-de-cpi-apos-aprovacao-de-temas-prioritarios. Acesso em 12 de abril de 2021.
[3] Randolfe protocola requerimento para instalação da CPI da Covid. In: https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2021/02/04/randolfe-protocola-requerimento-para-instalacao-da-cpi-da-covid. Acesso em 12 de abril de 2021.

[4] Girão pede que CPI sobre covid-19 também investigue estados e municípios. In: https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2021/03/02/girao-pede-que-cpi-sobre-covid-19-tambem-investigue-estados-e-municipios. Acesso em 12 de abril de 2021.

[5] MS 33.521, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 24.06.2020.

[6] Do inquérito parlamentar, Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1964, p. 37.

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