Covid-19, Federação e avalanche legislativa

Covid-19, Federação e avalanche legislativa

Lucas Sant’Anna*

23 de março de 2020 | 10h00

Lucas Sant’Anna. FOTO: DIVULGAÇÃO

A forma de Estado eleita pela Constituição Federal, uma Federação, inspirada na Constituição dos Estados Unidos de 1787, impõe desafios de coordenação entre os entes que a compõem. A Federação parte da premissa de que a divisão territorial de poderes e obrigações é mais adequada para atender os interesses coletivos do que um governo central único e que os conflitos decorrentes da organização dessa forma descentralizada são um preço a se pagar, em nome da maior participação de governos regionais e locais.

Esses desafios de coordenação, no entanto, são especialmente acentuados em momentos de crise. Se já existe tensão entre os entes federados para delinear suas competências na regulação de prestação de serviços públicos (saneamento ainda é um caso mal resolvido de competência municipal e tantos outros como os transportes metropolitanos e as atividades econômicas com características locais), imagine quando uma crise requer resposta imediata das instituições que formam essa Federação.

Nosso escritório já esteve na linha de frente de diversas crises. Desde o rompimento da Barragem do Fundão, passando por questões atuais, até crises de outra natureza, como os acordos de leniência no âmbito da operação Lava Jato. Em todas essas crises a sobreposição de competências entre órgãos, entidades de regulação e controle federal, estadual e municipal foi um elemento comum, sobretudo nos dias iniciais de reação.

A necessidade de se dar uma resposta imediata à sociedade, justamente para cumprir o dever constitucional, que está lá sempre subjacente aos atos da Administração Pública, acaba gerando uma avalanche de ofícios, requerimentos, determinações, decisões e normas jurídicas. Todas bem-intencionadas e buscando a solução para a solução da crise.

Assim, como resposta à crise causada pelo Covid-19, Estados e Municípios têm sido fonte de abundante material legislativo.  São leis, decretos, portarias e toda sorte de atos administrativos buscando disciplinar a vida dos cidadãos nesse momento de grave instabilidade. Isso tudo, muito provavelmente, com fundamento no art. 23, II, da Constituição Federal, que coloca como competência comum da União, Estados e Municípios “cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência”. No entanto, não me parece correto que a competência constitucional esteja a permitir aos Estados e Municípios legislar da forma como têm feito, causando impacto não sobre a saúde da população, mas no exercício de profissões e causando restrições a setores da economia que seriam vitais para a solução da crise.

Em sua coletiva da última sexta-feira, dia 20, o Ministro Mandetta esclareceu que a competência para estabelecer as diretrizes para a crise causada pelo Covid-19 é da União Federal. Essa conclusão, mais do que sensata, parece ter fundamento na Constituição Federal, tanto no art. 22, inciso XVI, que entrega à União a competência para legislar sobre o exercício de profissões, como ao princípio geral de que cabe à União a formulação das políticas nacionais, inclusive de saúde. Assim, no sábado, dia 21, foram publicados dois atos legislativos federais: a Medida Provisória 926 e o Decreto 10.282, ambos datados de 20 de março de 2020. A Medida Provisória tem por função principal declarar que as medidas de de restrição aos transportes deverá seguir recomendação da ANVISA. O Decreto 10.282 disciplina, em âmbito nacional, justamente os serviços públicos e atividades essenciais e cria a possibilidade de inclusão de outros serviços dessa natureza, por meio de Resolução do Comitê de Crise para Supervisão e Monitoramento dos Impactos do Covid-19 (art. 5º).

A interpretação sistemática da Constituição vai demonstrar que a competência do art. 23, II, autoriza sim Estados e Municípios a cuidarem da saúde, mas não legislar sobre ela (se fosse assim a previsão estaria no art. 24 da CF) e essas ações devem estar em linha com as políticas formuladas pela União. Do contrário, ao proibir trânsito de mercadorias e fechar estabelecimentos comerciais e industriais, ocorreria a usurpação de competência privativa da União que é a de legislar sobre a atuação profissional em todo território nacional, como fez no último sábado.

Mais do que uma questão técnico-jurídica de análise de competência, as normas produzidas por alguns Estados e Municípios têm gerado inúmeras dúvidas e pânico, de modo que poderão ter impactos significativos na solução da crise.

Apenas como exemplo, vale citar que Perdões, município mineiro de 20mil habitantes, determinou por decreto que fica proibido, por prazo indeterminado, o funcionamento de todo comércio local, permitindo apenas o delivery e a abertura de serviços essenciais. O decreto de Perdões ainda arrola o que são os serviços essenciais, já em contrariedade com o Decreto Federal 10.282 recém editado. Estão lá as farmácias, supermercados, açougues, lojas veterinárias e os serviços de saúde em geral. Ora, a leitura do decreto traz inúmeras dúvidas, pois para que as farmácias funcionem, outros tantos serviços que não estão ali arrolados devem funcionar, sobretudo as transportadoras de medicamentos e outros do gênero. Ainda de acordo com o decreto de Perdões, a Vigilância Sanitária e Epidemiológica do Município será responsabilizada pela fiscalização, a Polícia Militar dará cumprimento às determinações e aqueles que não se enquadrarem estarão sujeitos a multas. Fico aqui pensando qual preparo têm os agentes da Vigilância Sanitária municipal para fiscalizar estabelecimentos comercias, se expondo ao risco de infecção pelo Covid-19 – o mesmo se aplica aos policiais militares de Perdões.

Perdões não é um caso isolado. Temos visto inúmeras normas dessa natureza, inclusive em alguns Estados da federação. Todas elas têm causado inquietação e pânico no mercado, que compreende que diversas atividades precisam, ainda que de maneira reduzida, operar. São serviços de manutenção de equipamentos públicos e privados, fornecimento, transporte e inúmeras outras que são essenciais para o combate ao Covid-19.

Não há dúvidas de que o Poder Público deve agir rapidamente e ser efetivo. No entanto, o estabelecimento de limitações gerais a atividades privadas por Estados e Municípios não parece ser o meio constitucionalmente previsto e nem o mais eficiente para combater o Covid-19. A norma constitucional (art. 23, II) que dá à União, Estados e Municípios competência concorrente para cuidar da saúde, deve ser aplicada em ações e não produção de normas jurídicas que confundem a população. Ações que devem ser coordenadas com as diretrizes estabelecidas pelo Ministério da Saúde, ANVISA e, agora, pelo Decreto 10.282, no sentido de empregarem recursos públicos adequados em esclarecimento e informação da população local.

Ademais, Estados e Municípios podem negociar com prestadores de serviços públicos a implementação de cuidados, como o Município de São Paulo vem fazendo, com a colaboração dos prestadores de transporte coletivo de passageiros, com relação à higienização dos carros e disponibilização de álcool gel nas estações. A negociação e cooperação mútua deve ser parece ser o caminho a ser adotado, sobretudo nas relações com prestadores de serviços públicos. As medidas adotadas pelo Governo do Estado de São Paulo também parecerem estar em linha com as diretrizes estabelecidas pelo Decreto 10.282, possuem forte conteúdo de esclarecimento e orientação da população e determinam o incremento dos serviços públicos de combate ao Covid-19.

Cabe à iniciativa privada aderir maciçamente e cumprir as orientações, com redução de turnos e pessoal, nas atividades essenciais e, de fato, parar operações quando não essenciais. Isso para cumprir as orientações do Ministério da Saúde e, sobretudo, as classificações do Decreto federal 10.282, recém editado. Não as normas locais ou regionais da última hora.

A solução para o caso do rompimento da Barragem do Fundão, em Mariana, começou a ser encaminhada apenas quando a União e os Estados de Minas Gerais e Espírito Santo se coordenaram e propuseram acordo às empresas relacionadas ao evento. Com o acordo, foi criada a Fundação Renova, hoje responsável pela reparação e compensação dos danos decorrentes do evento.

Lições de crises passadas devem servir como exemplo para coordenarmos as ações estatais dentro da nossa forma federativa de Estado, que concordamos ser mais adequada do que um governo central para o atingimento de interesses coletivos. Assim, cuidemos da nossa Constituição e do povo brasileiro não com normas jurídicas, mas com ações, informações e solidariedade.

*Lucas Sant’Anna, sócio da área de Direito Público e Contencioso do Machado Meyer Advogados

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