Corrupção de segunda ordem?

Corrupção de segunda ordem?

André Carlos Busanelli de Aquino*

19 de novembro de 2021 | 10h10

André Carlos Busanelli de Aquino. FOTO: INAC/DIVULGAÇÃO

Quando se fala em corrupção, talvez imagens como malas de dinheiro são as primeiras a virem à mente. Mas corrupção assume diversas formas e os benefícios privados extraídos de recursos públicos de forma imoral são diversos.

Recentemente um estudo publicado na revista Critical Perspectives on Accounting mostrou como alguns Tribunais de Contas no Brasil, em algum momento, se deixam envolver em barganhas políticas, reduzindo o efeito da auditoria de governos (https://doi.org/10.1016/j.cpa.2021.102384). A chamada ‘justiça seletiva’ vem de julgamentos com pesos e medidas distintos para proteger grupos políticos, sem chamar atenção pública. Isso é possível pois conselheiros desenvolvem regras e procedimentos internos que legitimam ações que silenciam seus próprios auditores. Por exemplo, sobrecarregam auditores com tarefas que não contribuem para identificação de irregularidades, e sobretudo nutrem uma cultura organizacional baseada em reciprocidade e ameaça velada. Assim, evitam desgastar relatores ‘dourando a pílula’ do desempenho fiscais de governos ou levar a plenário a tarefa de reverter a opinião dos auditores.

Esse tipo de ação é conhecido como corrupção de segunda ordem. Na corrupção de primeira ordem, pessoas ou grupos usam e abusam de seu poder para quebrar regras e leis visando ganhos privados. Já na corrupção de segunda ordem, atores em certas posições e cargos mudam as regras para facilitar, esconder, disfarçar ou mesmo legalizar ganhos privados (que até então poderiam ser ilegais).

Claro que esta é uma realidade de alguns Tribunais, nem todos operam dessa forma e muitos podem já estar corrigindo essa prática. Mas o ponto de interesse aqui é como as normas internas, processos e rotinas de organizações do setor público acabem sendo distorcidos para cumprir outros fins e acabam ‘institucionalizando’ uma prática que não é socialmente desejável.

Com a mudança de regras, as ações que levam aos ganhos privados passam a ser respaldadas e legitimadas pela nova regra alterada. Afinal, como contestar algo que está de acordo com procedimentos aprovados? Algumas práticas podem passar desapercebidas, e se detectadas não são enquadradas como ilegais. Mas, mesmo assim, induzem práticas indesejadas se o propósito da regra não está alinhado com interesses públicos ou se a regra é distorcida. Ao olhar sob essa perspectiva, mudanças normativas podem ser ‘porteiras abertas para a boiada passar’, e até configurar corrupção de segunda ordem.

Um caso curioso que merece maior atenção é como a Emenda do Relator (RP9) vem sendo aplicada pelo Congresso Nacional. A Emenda de Relator é um instrumento interno do Congresso criada pela Resolução n. 01, de 2006 do Congresso Nacional. Originalmente seria um aperfeiçoamento ao processo orçamentário, como dito pela Nota Técnica nº 63/2021 da Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira da Câmara dos Deputados, “tradicionalmente, [as emendas do relator] são utilizadas com a finalidade de corrigir erros ou omissões de ordem técnica do projeto de lei orçamentária, ou seja, um instrumento colocado à disposição dos relatores para que possam cumprir a função de organizar e sistematizar a peça orçamentária.”. Contudo, observando a prática atual e os montantes envolvidos, pode-se questionar se o uso da RP9 não teria sofrido uma mutação, uma disfunção no processo orçamentário. Apesar de alegações de interferência nas competências do Congresso Nacional, parece que o uso das Emendas do Relator não está mais ligado à simples correção de erros ou omissões do orçamento.

Precisaríamos questionar como a RP9 realmente opera (e não como deveria operar), como alguns grupos são beneficiados, a equidade no processo democrático-representativo, e se o benefício privado é legítimo. O benefício privado, segundo denúncias, parece ser capital político acumulado ao direcionar obras, bens e recursos para suas bases eleitorais, por vezes favorecendo pessoas ou grupos específicos. Segundo denúncias, os próprios congressistas indicariam ao Executivo pessoas ou grupos que deveriam ser beneficiados. E a liberação do empenho pelo Executivo das despesas dependeria de votos do parlamentar a favor do governo. A se confirmar, a Emenda do Relator deixou de ser um instrumento técnico, para acomodar uma prática de favorecimento com critérios pouco transparentes.

E aqui voltamos ao mesmo ponto inicial do estudo sobre Tribunais de Contas. A mutação das regras gerando benefícios imorais se beneficia da opacidade, do uso de reciprocidade de pessoas beneficiadas pelo sistema (fisiologismo). A defesa de qualquer prática no setor público como algo tecnicamente correto e legal não garante que seja de interesse público. No caso das Emendas do Relator, não basta a transparência sobre o parlamentar patrocinador da emenda. É relevante discutir o montante que deixa de ser aplicado em políticas públicas desenhadas em um debate democrático que passa pelas diversas comissões parlamentares, daquele outro montante que passou a ser de alocação discricionária motivada por barganha política. Essa também é uma distorção do sistema.

Independente das razões para o aumento do montante das Emendas do Relator (que devem ser debatidas), o uso feito do instrumento abre “oportunidade” – um dos três elementos presentes no triângulo da fraude – para possíveis irregularidades com uso de recurso público na busca de perpetuação em mandatos políticos. Aguardemos as cenas dos próximos capítulos, os esclarecimentos das razões dessas práticas e as soluções que serão dadas para correção dessas distorções.

*André Carlos Busanelli de Aquino é professor titular da Universidade de São Paulo,  doutor em Controladoria, pesquisa nas áreas de accountability, governança pública e estudos organizacionais

Este texto reflete única e exclusivamente a opinião do(a) autor(a) e não representa a visão do Instituto Não Aceito Corrupção

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