O mundo se encontra em verdadeiro estado de guerra - contra um inimigo invisível, mas que, inobstante, vem espalhando calamidades e semeando a insegurança por todos os cantos. Só no Brasil, estudo recente da Imperial College London estima que, caso nada seja feito para a contenção do coronavírus, o número de mortos pela covid-19 deve se aproximar de 1,2 milhão. Em todo o globo, o estudo estima que a inação custaria, só esse ano, algo em torno de 40 milhões de vidas. São números que colocariam a atual pandemia no patamar das maiores tragédias do mundo moderno - na mesma prateleira, por exemplo, da Segunda Guerra Mundial.
Como corolário de um flagelo dessas proporções, suas implicações econômicas são também potencialmente dramáticas. Os efeitos transversais do surto na economia já começam a ser identificados, com a iminência de eclosão de processos recessivos mundialmente, além de impactos particularmente significativos para os mercados financeiros e de capitais, as indústrias de petróleo, derivados e biocombustíveis (agravados pela disputa geopolítica entre Arábia Saudita e Rússia que lança os preços do barril ao menor patamar desde 2003, antes do início da Guerra do Iraque) ou em relação às pequenas e médias empresas em geral.
No Brasil, este cenário vem suscitando uma série de respostas emergenciais e descoordenadas por parte de todos os entes da Federação. Em particular, governadores e prefeitos, diante da dubiedade dos comandos emanados pelo governo federal, já determinaram a suspensão de importantes serviços, sobretudo de transportes, produzindo uma espécie de cerco medieval auto imposto. As medidas envolvem a suspensão de voos, o fechamento de rodovias ou a interrupção de linhas municipais e intermunicipais de ônibus.
Ainda que tais iniciativas possam ter sido concebidas com as melhores intenções, suas consequências são potencialmente nefastas, para além de, em muitos casos, representarem usurpação de competência de outros entes federativos. Dois aspectos chamam a atenção para seus efeitos: sua inaptidão para conter a ameaça imediata da pandemia e seu potencial de desarticulação dos serviços afetados no futuro, após a superação da crise.
Da perspectiva da contenção imediata do surto, basta destacar que, para que a vasta maioria da população do país possa sustentar o cumprimento da política de isolamento - preconizada pelas mais balizadas autoridades internacionais e posta em prática pelas demais nações afetadas pela violência da Covid-19 -, a manutenção de serviços básicos é fundamental, de forma a se assegurar condições básicas à sobrevivência (ainda que confinada) dos cidadãos brasileiros.
Diz-se, neste sentido, que a arte da guerra seria composta pela estratégia e pela tática, destinadas a fornecer um esquema de condução dos combates propriamente ditos; além da logística, orientada ao suprimento dos meios necessários para tanto, as atividades que sustentam a guerra e devem ser consideradas uma preparação para esta. A preparação para a microscópica guerra ora travada passa inevitavelmente pela garantia do abastecimento à população em quarentena (incluídos o suprimento de comida, remédios, combustíveis etc.). É preciso garantir-se que cadeias de suprimento não sejam interrompidas - inclusive em escala internacional, as chamadas Global Value Chains.
Boas notícias, sob este prima, parecem vir do setor portuário. Se, na China, a atividade de diversos terminais foi suspensa - em face da incerteza associada ao novo vírus e à ausência de protocolos de segurança -, deixando um exército de caminhões, vagões e contêineres paralisados à espera da reabilitação do país, no Brasil o quadro é substancialmente distinto. Há por aqui a percepção, aparentemente compartilhada entre as várias esferas de governo, de que nem sob o som dos canhões portos podem fechar. Assim, a despeito de ameaças de paralisação da categoria dos estivadores, particularmente no Porto de Santos, nenhuma intercorrência de maior gravidade acometeu o setor até o momento. Ressalte-se, neste sentido, a carta de recomendações assinada conjuntamente pelo Ministério da Infraestrutura e o Ministério Público do Trabalho, destinada aos terminais, operadores e autoridades portuárias, com um plano de prevenção e proteção dos trabalhadores.
Entretanto, particularmente com vistas à garantia da sustentabilidade dos serviços hoje e após a superação da epidemia, a mesma estabilidade não se observa em outros setores da logística e dos transportes. O principal exemplo atualmente é certamente a aviação civil. De acordo com a Iata (associação que reúne as principais companhias aéreas do mundo), a receita do setor deve cair 40% no Brasil neste ano - numa perda estimada em US$ 7,7 bilhões, 61,5 mil empregos diretos e com repercussões esperadas no transporte de eletroeletrônicos e mesmo de produtos farmacêuticos, tão estratégicos que serão para a contenção desta crise.
Nos EUA, um agressivo plano de salvamento das aéreas, estimado em US$ 50 bilhões, está sendo implementado - sendo que o Governo cogita, inclusive, a assunção de participação acionária nas companhias em troca do pacote de resgate, espelhando algumas das medidas adotadas em 2008, particularmente nos setores automobilístico, bancário e de seguros.
No Brasil, os remédios ainda são tímidos. A principal resolução até o momento consiste na Medida Provisória 925, de 18 de março de 2020, que, por um lado, habilita as companhias aéreas a realizar o reembolso de passagens num prazo de 12 (doze) meses e, por outro, assegura aos aeroportos concedidos pelo Governo Federal o diferimento do pagamento de outorgas para o fim do ano.
Em setores como o rodoviário, não só as medidas de isolamento social impactam gravemente as receitas das concessionárias, como a miríade de restrições, atomísticas e desarticuladas, vindas de estados e municípios terão acentuado impacto no balanço das prestadoras, no equilíbrio dos contratos e na sustentabilidade dos serviços. Importa registrar, no entanto, que tais contratos usualmente alocam o risco de demanda para o parceiro privado, muito embora os riscos de fato do príncipe (ou medidas tomadas pela Administração Pública com repercussões sobre o equilíbrio econômico-financeiro de contratos administrativos) e força maior geralmente recaiam sobre o poder público.
No transporte urbano de passageiros as consequências podem também ser especificamente gravosas - com o agravante de que, em contratos do setor, não é incomum a alocação mesmo do risco de força maior para o concessionário. Nesse contexto, as empresas têm tomado as precauções possíveis para mitigação da transmissão da Covid-19, incluindo um reforço na higienização diária dos veículos, a garantia de disponibilidade de água e sabão nos sanitários dos veículos e a disponibilização do álcool gel em locais de atendimento e durante o embarque.
Independentemente destas precauções, a Confederação Nacional dos Transportes (CNT) ajuizou, no último dia 26 de março, ação de descumprimento de preceito fundamental (ADPF) no Supremo Tribunal Federal (STF), com o objetivo de ver declarada a inconstitucionalidade das normas estaduais e municipais que visam a restringir a locomoção de transportes durante a pandemia - incluindo normas da Bahia, Mato Grosso, Paraná, Rio Grande do Sul e Rio de Janeiro, entre outros.
Diante deste cenário, não surpreende que o país venha retomando noções clássicas de serviço público para a ordenação de tão conflituoso ambiente. Como assevera Léon Duguit, pioneiro na sistematização da teoria do serviço público no início do século XX, tais atividades abarcam aquelas "cujo cumprimento deve ser assegurado, regulado e controlado pelos governantes, por ser indispensável à realização e ao desenvolvimento da interdependência social e de tal natureza que não pode ser integralmente cumprido senão com a intervenção da força governante"[i].
Com fundamento nesta visão, e em prestígio a vetores constitucionais vinculantes ao administrador público - como o de que o "mercado interno integra o patrimônio nacional e será incentivado de modo a viabilizar o desenvolvimento cultural e socioeconômico, o bem-estar da população e a autonomia tecnológica do País" (art. 219) -, foi recentemente editado o Decreto 10.282/20, responsável por arrolar os serviços públicos essenciais em tempos de pandemia, aquelas atividades essenciais e indispensáveis ao atendimento das necessidades inadiáveis da comunidade, sem as quais a sobrevivência, a saúde e a segurança da população ficam em perigo -, muitas das quais relacionadas à mobilidade e à logística.
Incumbe, assim, relembrar a lição do general Carl von Clausewitz, para quem "a guerra nada mais é senão a continuação das relações políticas, com o complemento de outros meios". De acordo com o teórico militar prussiano, "ao mesmo tempo que a guerra em si não faz cessar essas relações políticas, que ela não as transforma em algo inteiramente diferente, mas que estas continuam a existir na sua essência, quaisquer que sejam os meios de que se servem, e que os principais filamentos que correm através dos acontecimentos de guerra e aos quais elas se ligam não são mais que contornos de uma política que prossegue através da guerra até a paz."[ii]
A luta contra o coronavírus, pelo salvamento de vidas e empregos, é sem dúvida o objetivo primordial da República no momento. A batalha deve, contudo, ser conduzida pelo governo com estratégia e planejamento (nos termos do art. 174 da Constituição Federal), com vistas a conduzir a nação à vitória, na vigência dos tempos de guerra, e à continuidade dos serviços "indispensáveis ao atendimento das necessidades inadiáveis da comunidade", nos tempos vindouros de paz. Os complementos instrumentais proporcionados pela conflagração não nos habilitam a perder de perspectiva as estruturas próprias da política de paz, que precederam o presente momento e certamente o sucederão.
*Rafael Vanzella e Gabriel Rapoport Furtado são, respectivamente, sócio da área de Direito Público e advogado do Machado Meyer Advogados
[i] DUGUIT, Léon. Traité de droit constitucionnel, 3ª ed., tomo II. Paris: Boccard, 1928, p. 61.
[ii] CLAUSEWITZ, Carl von. Da Guerra, 2ª ed., tradução de Maria Teresa Ramos. São Paulo: Martins Fonts, 2013, p. 870.
